România este o ţară în tranziţie spre democraţie care, din păcate, se caracterizează în prezent printr-un nivel de corupţie ridicat. Transparenţa instituţională şi responsabilitatea guvernanţilor şi a instituţiilor publice sunt minime, cultura respectării drepturilor individuale - inclusiv al dreptului de acces la informaţii - lipseşte, libertatea presei este îngrădită în diverse feluri, controlul public asupra instituţiilor statului este extrem de redus. În aceste condiţii, accesul real şi constant la informaţiile de interes public este un element cheie în procesul de democratizare. Accesul la informaţii permite publicului să aibă o imagine adecvată şi să-şi formeze o opinie critică cu privire la societatea în care trăieşte şi la autorităţile care îl guvernează; încurajează participarea informată a persoanelor/grupurilor/comunităţilor la chestiunile de interes public; ajută la creşterea eficienţei administraţiei, legislativului şi justiţiei şi la menţinerea integrităţii acestora prin reducerea riscului corupţiei; contribuie la legitimitatea administraţiei ca serviciu public şi la creşterea încrederii în instituţiile şi autorităţile publice. Accesul la informaţii are capacitatea să conducă la transparenţă instituţională, transparenţă în gestionarea banului public, responsabilitatea funcţionarilor publici, expunerea corupţiei şi, nu în ultimul rând, satisfacerea intereselor individuale ale persoanelor care doresc informaţii de interes public. Practic, accesul real al persoanelor şi presei la informaţiile de interes public determină în mod esenţial evoluţia spre o democraţie stabilă.
Adoptarea Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public – chiar dacă vine după 11 ani de la schimbarea regimului politic - este, neîndoielnic, primul demers important în asigurarea accesului la informaţii. Din păcate însă, acest demers este, sub aspect legislativ, incomplet. Pe lângă limitele legii înseşi (mai ales sub aspectul excepţiilor de la accesul la informaţii), există un număr mare de alte legi care, în diverse domenii, restrâng sau interzic accesul la informaţiile de interes public. Diversitatea şi caracterul contradictoriu al unora dintre normele legale astăzi în vigoare creează cel puţin o stare de ambiguitate pentru solicitanţii de informaţii, pentru instituţiile şi autorităţile publice şi pentru judecători şi, în mod cert, reduc beneficiile pe care o astfel de lege ar fi trebuit să le aducă societăţii româneşti. Acelaşi efect negativ îl are şi existenţa Ministerului Informaţiilor Publice, creat în 2001 şi menit să controleze, în special, informaţiile din domeniul administraţiei.
O corelare legislativă este esenţială atât pentru a permite mecanismului de acces la informaţii să funcţioneze, cât şi pentru a dovedi voinţa politică de a asigura un acces real şi constant – nu superficial, iluzoriu şi ocazional – la informaţiile de interes public.
Cu speranţa că Ministerul Informaţiilor Publice va fi desfiinţat şi că o corelare legislativă va avea loc în viitorul apropiat, prezentul studiu identifică o parte din normele legale care împiedică sau restrâng accesul la informaţiile de interes public şi care, prin urmare, trebuie modificate.
2. Limitele accesului la informaţii în H.G. 13/2001 care a creat Ministerul Informaţiilor Publice
2.1 Ministerul Informaţiilor Publice a fost înfiinţat prin Hotărârea de Guvern nr.13/2001 şi, potrivit acestui act normativ – care a eludat controlul parlamentar - ministerul este condus de un ministru şi patru secretari de stat, iar angajaţii săi sunt funcţionari publici.[1]
Atribuţiile conferite acestui minister reprezintăun pericol pentru libertatea de exprimare, accesul la informaţii şi, în plus, pentru libertatea de asociere, toate aceste drepturi fiind drepturi garantate de Constituţie şi de documentele internaţionale ratificate de România. Este imposibil de înţeles raţiunea pentru care s-a creat, într-o societate care se vrea democratică, un minister al informaţiilor publice. Singura explicaţie, care nu se încadrează în cerinţele democraţiei, este dorinţa Guvernului de a controla integral circulaţia informaţiilor de interes public şi, implicit, de a politiza acest domeniu.
2.2 Ministerul creat în 2001 este subordonat Guvernului şi gestionează informaţiile de interes public aflate în posesia administraţiei centrale şi, prin reprezentanţii săi locali, şi a administraţiei publice locale. Ministerul exercită aşadar un control complet asupra tuturor informaţiilor de interes public şi promovează politica şi programele Guvernului[2], conducând la o politizare de facto a domeniului informaţiilor publice.
2.3 În articolul 3 paragraful 2 al HG 13/2001 se precizează că ministerul “aplică şi promovează strategia şi politica naţională în domeniul informaţiilor publice” iar prin prevederea din paragraful 3 ministerul a dobândit dreptul de iniţiativă legislativă: “[MIP] elaborează şi promovează acte normative specifice...”). Este uşor de dedus ca aceste iniţiative legislative vor reflecta integral interesele actualului guvern.
2.4 Articolul 3 paragrafele 10, 11 şi 22 au instituit monopolul ministerului asupra informaţiilor cu privire la “mesajul public guvernamental” atât în ţară cât şi peste hotare. Conform celor trei paragrafe, numai Ministerul Informaţiilor Publice asigură producerea “integrată şi unitară” a mesajului guvernamental, coordonează “răspândirea informaţiilor publice prin toate mijloacele de comunicare”, “pune la dispoziţie...informaţii destinate opiniei publice” şi “coordonează elaborarea şi difuzarea în ţară şi în străinătate a pliantelor, ghidurilor ...”. Dacă aceste texte sunt coroborate cu paragrafele 27 (“planifică şi stabileşte numărul şi volumul de publicaţii ce urmează să fie distribuite în străinătate...”) şi 28 (“stabileşte un index al publicaţiilor şi al titlurilor de carte românească .... pentru care se pot emite comenzi sau se pot acorda facilităţi”) se poate spune în mod legitimcă s-a instaurat cenzura. Aceasta, pentru că oricărei publicaţie sau carte care nu corespunde politicii guvernului îi pot fiimpuse condiţii prohibitive de apariţie şi distribuţie.
Acestea sunt doar câteva exemple care dovedesc că Ministerul Informaţiilor Publice este un obstacol în calea obţinerii de către orice persoană a informaţiilor de interes public din domeniul politicii guvernamentale care, prin excelenţă, produce şi deţine astfel de informaţii ce afectează societatea în întregul ei şi viaţa fiecărei persoane. MIP trebuie eliminat din viaţa politică românească, pentru a permite fluxul direct de informaţii între structurile administraţiei şi persoane, şi nu unul “coafat” şi aranjat potrivit dorinţelor Guvernului politic dîntr-un anumit moment.
3. Limitele accesului la informaţii în Legea 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public şi în Normele Metodologice de aplicare a acestei legi
3.1 Textul Legii 544/2001 omite să declare că aceasta este o lege cadru, menţiune care ar permite interpretarea normelor acestei legi ca prioritare în raport cu alte norme legale care restrâng sau îngrădesc accesul la informaţii. Desigur, în lipsa altor legi care cuprind dispoziţii contrare accesului la informaţii, o astfel de precizare nu ar fi fost necesară. Realitatea legislativă din România – diversitatea legislaţiei care impune limitări accesului la informaţii şi caracterul contradictoriu al unora dintre acestea cu dreptul de acces la informaţiile de interes public - face însă necesară o astfel de menţiune. Aceasta ar transmite solicitanţilor de informaţii, instituţiilor publice şi judecătorilor care soluţionează plângeri pe baza Legii 544/2001, mesajul caracterului prioritar al dreptului de acces la informaţiile de interes public.
3.2 Articolul 5 al Legii 544/2001 impune autorităţilor şi instituţiilor publice obligaţia de a comunica, din oficiu, prin publicarea unui buletin anual informativ, o serie de informaţii de interes public, enumerate limitativ. Între acestea este şi “lista cuprinzând documentele de interes public”. Acesta determină, în mod evident, o selecţie, anterioară publicării, din partea autorităţilor şi instituţiilor publice a informaţiilor pe care le deţin, permiţându-le să decidă, pe criterii discreţionare şi subiective, că anumite categorii de informaţii nu ar fi de interes public, fără ca potenţialii solicitanţi de informaţii să cunoască care sunt categoriile de informaţii la care, potrivit voinţei autorităţii sau instituţiei publice, nu au acces. Textul în discuţie trebuie schimbat, în sensul obligării instituţiilor şi autorităţilor publice să publice lista tuturor categoriilor de documente/informaţii aflate în posesia lor, cu menţiunea, acolo unde se consideră necesar, ce anume documente/informaţii nu sunt considerate de interes public. Aceasta nu ar duce la divulgarea informaţiilor pe care instituţiile şi autorităţile nu le consideră a fi de interes public, întrucât propunerea noastră are în vedere numai o indicare a categoriei sau domeniului în care informaţiile nu ar fi de interes public. O astfel de modificare este necesară pentru că poate fi de interes public şi ceea ce este considerat a nu fi de interes public de către o anume instituţie sau autoritate publică. Lipsa unei astfel de modificări ar priva potenţialii solicitanţi de informaţii de date complete privind activitatea instituţiilor şi autorităţilor publice, date necesare pentru a-şi formula cererile pe baza Legii 544/2001 inclusiv cu privire la informaţiile considerate a nu fi interes public de deţinătorii informaţiilor respective. Având în vedere că legea prevede posibilitatea atacării în justiţie a refuzului eliberării unor informaţii, solicitanţii de informaţii trebuie să cunoască toate categoriile de informaţii/documente deţinute de autorităţile şi instituţiile publice, pentru a-si putea exercita în mod real şi complet dreptul de a cere informaţii.
3.3 Articolul 12 al legii impune asupra dreptului de acces la informaţiile de interes public limitările cele mai drastice, parţial neconstituţionale şi care încalcă principiul proporţionalităţii.
În primul rând, articolul 12, care reglementează excepţiile accesului liber la informaţiile de interes public, depăşeşte, prin motivele enumerate, limitele impuse de Constituţie. Astfel, articolul 31 din Constituţie, care garantează dreptul la informaţie, prevede în alineatul 3 că accesul la informaţii “nu trebuie să prejudicieze măsurile de protecţie a tinerilor sau siguranţa naţională”. în continuare, articolul 49 din Constituţie, care reglementează posibilitatea şi condiţiile în care poate avea loc “restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi”, enumeră limitativ motivele pentru care exerciţiul unui drept poate fi limitat: “apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea instrucţiei penale, prevenirea consecinţelor unei calamitaţi naturale ori ale unui sinistru deosebit de grav.” Comparând limitările posibile instituite de cele doua articole din Constituţie cu cele enumerate în articolul 12 din Legea 544/2001, rezultă că acesta din urmă conţine limitări inexistente în Constituţie, deci nepermise de legea fundamentală. Acestea sunt cele din paragrafele (b) “informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii” şi (c) “informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii”. În ceea ce priveşte limitarea impusă de paragraful (b), trebuie menţionat că referirea din text la categoria informaţiilor clasificate nu aduce nicidecum această limitare în sfera siguranţei naţionale – care ar fi, potrivit Constituţiei, un motiv legitim de restrângere a accesului la informaţii - întrucât acest motiv, al protecţiei siguranţei naţionale, este clar prevăzut în paragraful (a) al articolului 12. Prin urmare, motivele de limitare a accesului la informaţii din paragraful (b) se situează în mod clar dincolo de limitele constituţionale. Oricum, informaţiile privind “interesele economice şi politice ale României” sau “deliberările autorităţilor” – fără ca aceste informaţii să se încadreze în categoria siguranţei naţionale - nu trebuie nicidecum să constituie secrete, ele afectând viaţa fiecărei persoane din această ţară; iar în ceea ce priveşte autorităţile, ele funcţionează pe bani publici şi trebuie să fie responsabile în faţa contribuabililor, aşa încât deliberările lor nu trebuie să fie ţinute secrete. La rândul său, limitarea din paragraful (c) – fără a-i discuta cu acest prilej oportunitatea - este şi ea în mod evident neconstituţională, negăsindu-se în nici una din categoriile de restricţii permise de Constituţie.
3.4 În al doilea rând, excepţiile prevăzute de articolul 12 prevăd interdicţii asupra conţinutului acestui drept, nu numai asupra exerciţiului sau, contrar articolului 49 din Constituţie, care prevede în paragraful (1): “exerciţiul unor drepturi sau al unor libertăţi poate fi restrâns numai prin lege şi numai dacă se impune, după caz, pentru …” iar în paragraful (2): “Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii.” Articolul 12 impune, de pildă, restricţii asupra conţinutului dreptului de acces la informaţii în următoarele paragrafe: (a) “informaţiile din domeniul apărării naţionale, siguranţei şi ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informaţiilor clasificate, potrivit legii” şi (b) “informaţiile privind deliberările autorităţilor, precum şi cele care privesc interesele economice şi politice ale României, dacă fac parte din categoria informaţiilor clasificate, potrivit legii.”
Practic, cele două paragrafe ne spun că tot ceea ce intră în categoria “informaţiilor clasificate” este exceptat a priori şi nu va fi dezvăluit, ducând automat la respingerea oricărei cereri care ar avea în vedere o informaţie din categoria celor “clasificate”, potrivit unei alte legi decât aceasta. Astfel de excepţii generale (se exceptează toate informaţiile clasificate) reduc din conţinutul dreptului de acces la informaţii, menţin opacitatea instituţională a unor instituţii şi autorităţi publice de interes major, fiind tipice legislaţiei din sistemele totalitare.
Textul trebuie modificat pentru a introduce criteriul proporţionalităţii pentru fiecare situaţie în care se refuză/aprobă dezvăluirea unei informaţii, aşa cum prevede şi articolul 49 din Constituţie. Cererile de informaţii, chiar şi atunci când au ca obiect informaţii din domeniul siguranţei naţionale, trebuie cântărite în raport cu motivul pentru care informaţiile solicitate nu ar trebuie dezvăluite. În acest proces de evaluare, autoritatea sau instituţia care refuză dezvăluirea unei informaţii trebuie să dovedească existenţa unui pericol iminent, real şi măsurabil pentru, de pildă, siguranţa naţională, care ar urma dezvăluirii informaţiei respective. Mai departe, în acest proces de cântărire, interesul public în aflarea informaţiilor respective trebuie avut în vedere în mod prioritar. Atunci când interesul public în aflarea unei informaţii primează în faţa interesului de a menţine acea informaţie secretă şi de a evita posibile efecte negative asupra autorităţilor sau instituţiilor publice respective, informaţia trebuie dezvăluită.
În acest sens, Recomandarea (2002)2 privind accesul la documente oficiale adoptată de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei impune oricărei excepţii de la accesul la informaţii, existenţa următoarelor cerinţe: “…Limitările trebuie prevăzute clar de lege, trebuie să fie necesare într-o societate democratică şi să fie proporţionale cu scopul pe care îl protejează…” (IV.1); “Accesul la un document poate fi refuzat dacă dezvăluirea informaţiei din documentul oficial ar leza sau ar putea leza oricare din valorile menţionate în paragraful 1, cu excepţia situaţiei în care există un interes predominant în dezvăluirea informaţiei.” (IV.2).
Este necesar ca textul să fie schimbat şi completat în sensul următor: (i) introducerea noţiunii de interes public în aflarea unei informaţii; (ii) obligarea autorităţilor şi instituţiilor publice să dovedească un pericol real decurgând din dezvăluirea informaţiilor; (iii) schimbarea restricţiilor asupra conţinutului dreptului de acces la informaţii în restricţii asupra exerciţiului acestui drept, schimbare care ar permite aplicarea principiului proporţionalităţii, prin cântărirea intereselor contradictorii în funcţie de particularităţile fiecărei situaţii şi de interesul public în aflarea unei informaţii.
În contextul restricţiilor asupra conţinutului dreptului de acces la informaţii, se ridică şi problema referirilor, în paragrafele (a) şi (b) din articolul 12, la alte legi care stabilesc categoriile informaţiilor clasificate. Este greşit că legea accesului la informaţii trimite la alte legi (şi nici măcar nu le menţionează) pentru definirea excepţiilor de la dreptul garantat prin această lege. Această tactică legislativă a lăsat nesoluţionată problema esenţială, cea a stabilirii, pentru fiecare cerere de informaţii în parte, a caracterului de “excepţie” de la liberul acces, a unei informaţii anume. Mai trebuie avută în vedere împrejurarea că legile la care face trimitere legea accesului la informaţii se pot schimba în viitor, afectând – în bine sau în rău - dar cert într-un mod imprevizibil normele privind accesul la informaţiile de interes public. Referiri similare – la alte legi - se regăsesc şi în celelalte paragrafe ale articolului 12, dar textele respective introduc şi criterii pentru evaluarea comparativă a interesului de a obţine informaţia şi a celui de a refuza dezvăluirea informaţiei; astfel de criterii lipsesc din primele două paragrafe, ceea ce face ca excepţiile respective să fie absolute, să limiteze conţinutul dreptului de acces la informaţii şi să se situeze în afara posibilităţii de evaluare comparativă a intereselor conflictuale.
3.5 Legea 544/2001 omite să prevadă obligativitatea autorităţilor şi instituţiilor publice de revizuire a caracterului “secret” al informaţiilor clasificate ca atare, lăsând astfel posibilitatea menţinerii caracterului “secret” al unor informaţii, în mod discreţionar, pentru perioade de timp îndelungate şi fără a se cunoaşte dacă există sau nu o justificare. Informaţiile se află într-un proces dinamic; ceea ce poate constitui astăzi informaţie secretă îşi poate pierde mâine sau peste un an acest caracter, putând fi dezvăluită publicului sau celor interesaţi. Îngheţarea caracterului secret al unor informaţii nu poate să ducă decât la încălcarea dreptului publicului de a şti, la opacizare instituţională, lipsa controlului public şi implicit, lipsa responsabilităţii unor instituţii sau autorităţi şi a persoanelor care le conduc, toate aceste consecinţe fiind trăsături tipice ale dictaturii.
Încercând să acopere această omisiune a legii, sau poate încercând să evite criticile, Normele Metodologice de aplicare a Legii 544/2001[3] prevăd în articolul 22 alineatul (3) ca “Structurile prevăzute la alin, (1) au obligaţia să identifice şi să actualizeze informaţiile de interes public care sunt exceptate de la accesul liber, potrivit legii.”; “structurile” din alin.(1) la care face referire alin. (3) sunt “structurile din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice” care au obligaţii pe baza legii accesului la informaţii. Nu există însă nici un termen ori perioadă pentru actualizare şi nici o sancţiune dacă actualizarea nu are loc. În aceste condiţii, la care se adaugă lipsa din textul legii a unei astfel de obligaţii, menţiunea cu privire la actualizarea informaţiilor exceptate de la accesul liber din Normele Metodologice este ineficientă şi imposibil de aplicat; este, în limbajul comun, praf în ochi.
Omisiunea legii este contrară Recomandării (2002) 2 care cere statelor membre să ia în consideraţie “stabilirea unor termene dincolo de care limitările [accesului la informaţii] nu se mai aplică” (IV.3).
3.6 Capitolul “Sancţiuni” se referă, în articolul 21, la răspunderea disciplinară a angajatului care refuză să aplice dispoziţiile acestei legi. Lipseşte însă o prevedere mult mai importantă: sancţionarea penală a angajatului care, cu ştiinţă, distruge, trunchiază sau ascunde documente sau părţi din documente aflate în custodia unei autorităţi sau instituţii publice. Aşa cum legiuitorul a simţit nevoia să introducă o prevedere privind răspunderea disciplinară – deşi nerespectarea unei legi este oricum o abatere disciplinară - tot aşa trebuia să introducă o sancţiune penală explicită pentru cei care, cu intenţie, distrug sau ascund documente, împiedicând accesul persoanelor şi al publicului la informaţiile din documentele respective. Această omisiune se încadrează şi ea în categoria greşelilor legislative menite să protejeze în continuare Statul, informaţiile pe care le deţine şi pe funcţionarii “credincioşi” acestuia.
3.7 În mod surprinzător, controlul instanţelor judecătoreşti asupra refuzului de eliberare a informaţiilor solicitate este reglementat în capitolul Sancţiuni, dovedind o concepţie greşită cu privire la rolul judecătorilor în mecanismul accesului la informaţiile de interes public şi a rolului puterii judecătoreşti, în general, de a controla executivul. Posibilitatea de a ataca în justiţie refuzul eliberării unei informaţii nu este o “sancţiune” împotriva autorităţii sau instituţiei publice ori a angajaţilor săi, ci un mijloc democratic de a ataca o decizie a administraţiei publice ori a instituţiilor care folosesc bani publici. Procedurile judiciare trebuie reglementate în capitolul 2 al legii, denumit “Organizarea şi asigurarea accesului la informaţiile de interes public”, într-o secţiune distinctă privind “căile de atac împotriva refuzului eliberării informaţiilor de interes public.” Apelarea la justiţie constituie un mijloc de asigurare a accesului la informaţiile de interes public, potrivit formulării titlului capitolului 2. Prin urmare, legea trebuie modificată în acest sens.
3.8 Articolul 22 al legii se referă la procedurile judiciare care pot fi declanşate împotriva refuzului eliberării informaţiilor. Desigur, accesul în justiţie împotriva deciziilor unor instituţii sau autorităţi publice este extrem de binevenit. Există însă cel puţin trei motive de îngrijorare sub aspectul eficienţei controlului judiciar în forma prevăzută de articolul 22.
Cel dintâi motiv are în vedere lipsa unui text expres care să acorde judecătorilor dreptul de a verifica documentaţia şi motivele pe baza căreia o informaţie este catalogată ca “secretă” precum şi dreptul de a decide încetarea caracterului “secret” al unei informaţii. Alineatul 2 al articolului 22 prevede că “instanţa poate obliga autoritatea sau instituţia publică să furnizeze informaţiile de interes public solicitate şi să plătească daune morale şi/sau patrimoniale.”
Desigur, se poate susţine că, implicit, pentru a decide dacă obligă sau nu o autoritate publică să furnizeze anumite informaţii, instanţa de judecata va trebui, în cursul cercetării judecătoreşti, să verifice realitatea caracterului secret al informaţiei, în sensul existenţei unor motive reale şi serioase care să justifice această încadrare. Având însă în vedere practica de până acum a instanţelor, în sensul preluării întocmai şi fără verificări a etichetelor puse de autorităţi asupra unor informaţii, documente, fapte, mai ales când acestea provin de la serviciile secrete, precum şi faptul că judecătorii sunt obişnuiţi cu dispoziţii legale care să le spună ce pot face şi ce nu, este greu de crezut că cercetarea judecătorească va include verificarea caracterului “secret” al unei informaţii refuzate din acest motiv.[4] Dimpotrivă, este extrem de previzibil ca instanţele să se limiteze la verificarea existenţei formale a uneia din restricţiile enumerate de articolul 12, fără a cere autorităţilor publice documentaţia şi justificarea încadrării unei anume informaţii în categoria de “secret”.
Mai mult, dreptul instanţelor de judecată de a decide dacă o anume informaţie trebuie să rămână sau nu “secretă” în continuare nu este cuprins în textul articolului 22 alineatul (2) al legii; rămâne să vedem cum evoluează practica judecătorească.
În consecinţă, controlul judiciar prevăzut de Legea 544/2001 este limitat substanţial, instanţele neavând competenţa materială de a decide menţinerea ori nu a caracterului “secret” al unei informaţii, respectiv menţinerea unei informaţii în categoria excepţiilor prevăzute de articolul 12 al legii. În acest context, reamintim că autorităţile şi instituţiile publice nu au obligaţia reactualizării categoriilor de informaţii “secrete” (paragraful 3.5), astfel că legea practic permite scoaterea unor informaţii din spaţiul public în mod arbitrar, pe perioade nedeterminate şi în lipsa unui control judiciar, singura formă de control considerată independentă.
3.9 Al doilea motiv de critică a modului în care Legea 544/2001 a reglementat procedurile judiciare prin care se poate ataca în justiţie refuzul eliberării informaţiilor solicitate se referă la sarcina probei. Având în vedere că solicitantul unei informaţii nu se află pe o poziţie de egalitate cu deţinătorul informaţiei, era necesară o prevedere expresă care să prevadă că sarcina probei revine deţinătorului de informaţii, în sensul că acesta din urmă trebuie să dovedească motivele pentru care o anume informaţie este “secretă” sau din orice motiv scoasă din sfera publică şi că o astfel de justificare există la data soluţionării cauzei.
3.10 Al treilea motiv de critică sub aspectul procedurilor judiciare împotriva refuzului eliberării de informaţii rezultă din stabilirea secţiilor de contencios administrativ ca singurele competente să judece astfel de cauze. Instanţele de contencios administrativ funcţionează pe baza Legii 29/1990 a contenciosului administrativ[5], care prevede proceduri speciale pentru cauzele care intră în competenţa lor. De asemenea, Legea 29/1990 prevede numeroase excepţii de la atacarea în justiţie a unei decizii administrative. Astfel, potrivit articolului 2 din lege, nu pot fi atacate în justiţie (a) actele care privesc raporturile dintre parlament sau preşedintele României şi guvern; actele administrative de autoritate şi actele de gestiune ale organelor de conducere din cadrul parlamentului; actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului, precum şi cele referitoare la interpretarea şi executarea actelor internaţionale, la care România este parte; măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a stării de necesitate sau pentru combaterea calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi altor evenimente de aceeaşi gravitate; (b) actele de comandament cu caracter militar; (c) actele administrative pentru desfiinţarea sau modificarea cărora se prevede, prin lege specială, o altă procedură judiciară; (d) actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului său; (e) actele administrative adoptate în exercitarea atribuţiilor de control ierarhic.
Există riscul ca unele instanţe de contencios administrativ să interpreteze competenţa lor în cauzele privind accesul la informaţii, respectiv refuzul unei informaţii, în sensul aplicării prevederilor Legii 29/1990, alături de cele ale Legii 544/2001. O astfel de interpretare ar avea consecinţe dezastruoase. Sub aspectul procedurilor administrative şi judiciare, s-ar crea ambiguitate în detrimentul reclamanţilor. În ceea ce priveşte excepţiile prevăzute în articolul 2 al Legii 29/1990, există riscul ca instanţele de contencios administrativ să considere că cererile de informaţii care privesc domeniile exceptate de Legea 29/1990 nu ar putea fi atacate în justiţie, în ciuda existenţei Legii 544/2001 care prevede propriile excepţii, mai puţin numeroase decât cele din Legea 29/1990. Aceste riscuri se bazează şi pe criticile constante aduse justiţiei române, sub aspectul eficienţei şi, în principal, a independenţei faţă de puterea executivă.[6] Pentru evitarea acestor riscuri, competenţa de soluţionare a plângerilor împotriva refuzului eliberării informaţiilor solicitate pe baza Legii 544/2001 trebuie să revină instanţelor civile de drept comun[7].
3.11 Normele Metodologice de aplicare a Legii 544/2001 şi Anexele care fac parte integrantă din Normele Metodologice conţin dispoziţii care, în practică, limitează sau îngreunează accesul la informaţii. Astfel, Anexele 2a şi 2b care indică modele de “reclamaţie administrativă” includ o cerinţă, din partea solicitantului de informaţii, care nu exista în textul legii: cerinţa motivării caracterului de “interes public” al informaţiei solicitate (“Documentele solicitate se încadrează în categoria informaţiilor de interes public, din următoarele considerente: …”). O astfel de cerinţă – oricum ilegală - are scopul evident de a îngreuna sarcina solicitantului de informaţii, mai ales când acesta este o persoana a cărei pregătire nu îi permite să motiveze concret, în scris, “interesul public” al unei informaţii. Este evident că orice solicitare de informaţii pe baza Legii 544/2001 are la baza prezumţia “interesului public” al informaţiilor respective, astfel încât “interesul public” nu trebuie dovedit de solicitanţi. Desigur, dacă unii solicitanţi doresc să argumenteze “interesul public” al informaţiilor cerute, sunt liberi să o facă; dar aceasta nu poate fi o obligaţie pentru toţi solicitanţii de informaţii. În situaţia în care autoritatea sau instituţia publică deţinătoare de informaţii consideră că informaţiile solicitate nu sunt de “interes public”, este sarcina sa să invoce şi să dovedească acest aspect solicitantului şi, dacă este cazul, instanţei de judecată. De altfel, Recomandarea (2002)2 prevede clar că persoana care cere un document oficial “nu trebuie obligată să indice motivele pentru care cere acces la acel document” (V.1). Această prevedere din Normele Metodologice, care în mod ilegal adaugă la lege şi contrazice normele europene, trebuie eliminată.
Anexa 3 oferă modele de răspuns ale autorităţilor şi instituţiilor publice către solicitanţii de informaţii. Varianta nr. 4 de răspuns are următorul text: “Vă informăm că informaţiile solicitate nu se încadrează în categoria informaţiilor de interes public, fiind exceptate de la accesul liber al cetăţenilor.” Această prevedere încalcă articolul 12 al Legii 544/2001 şi concepţia legii privind excepţiile de la accesul la informaţii. Astfel, articolul 12 al legii începe prin a afirma “se exceptează de la accesul liber al cetăţenilor, prevăzut la art.1, următoarele informaţii …”; iar articolul 1 al legii se referă exclusiv la informaţiile de interes public. Prin urmare, articolul 12 nu afirmă că informaţiile exceptate nu sunt de interes public, ci doar că anumite informaţii care sunt de interes public nu pot fi dezvăluite din motivele enumerate în continuare în acest articol. În aceste condiţii, prevederea din Anexa 3 a Normelor Metodologice este complet greşită şi contrară legii. La fel de grav este faptul că această prevedere sugerează - extrem de direct de altfel – că informaţiile exceptate de la liberul acces nu ar fi de interes public, ceea ce are consecinţe extrem de grave asupra aplicării legii. De aceea, textul trebuie modificat prin eliminarea afirmaţiei potrivit căreia “informaţiile solicitate nu se încadrează în categoria informaţiilor de interes public” şi păstrarea menţiunii că informaţiile solicitate sunt exceptate de la liberul acces. În plus, trebuie adăugată cerinţa indicării exprese a excepţiei din articolul 12 al legii care este aplicabilă în situaţia respectivă, precum şi motivarea exceptării informaţiei respective de la liberul acces. În lipsa unei astfel de motivări, solicitantul nu va înţelege de ce îi este refuzată informaţia cerută şi nici nu va putea să-şi motiveze reclamaţia administrativă şi plângerea în justiţie.
Finalmente, articolul 18 alineatul 3 din Normele Metodologice prevede că “Plata serviciilor de copiere se va face la casieria fiecărei autorităţi sau instituţii publice.” Această cerinţa ridică probleme pentru solicitanţii care nu locuiesc în localitatea în care autoritatea sau instituţia îşi are sediul. De aceea, textul trebuie completat cu posibilitatea achitării taxelor de copiere prin mandat poştal.
4. Limitele accesului la informaţii în Legea 16/1996 privind Arhivele Naţionale
4.1 Anexa 6 la Legea 16/1996 conţine “LISTA termenelor după care pot fi date în cercetare documentele privind interesele naţionale, drepturile şi libertăţile cetăţenilor”. Potrivit acestei anexe, perioadele de timp în care anumite categorii de informaţii nu pot fi făcute publice sunt următoarele:
“- documentele medicale, după 100 de ani de la crearea lor;
- registrele de stare civila, după 100 de ani de la crearea lor;
- dosarele personale, după 75 de ani de la crearea lor;
- documentele privind viaţa privată a unei persoane, după 40 de ani de la moartea acesteia;
- documentele referitoare la siguranţa şi integritatea naţională, după 100 de ani de la crearea lor;
- documentele privind afacerile criminale, după 90 de ani de la crearea lor;
- documentele privind politica externă, după 50 de ani de la crearea lor;
- documente ale societăţilor comerciale cu capital privat, după 50 de ani de la crearea lor;
- documentele fiscale, după 50 de ani de la creare;
- documentele notariale şi judiciare, după 90 de ani de la crearea lor.”
Documentele din categoriile enumerate în Anexa 6 fac parte din Fondul Arhivistic Naţional, indiferent de locul unde sunt create şi depozitate. Persoanele fizice şi juridice deţinătoare de astfel de documente au obligaţiile prevăzute de Legea arhivelor, inclusiv obligaţia respectării termenelor din Anexa 6. Legea arhivelor nu prevede nici un fel de excepţie de la termenele indicate în Anexa 6.
4.2 Contradicţia dintre Legea 16/1996 privind arhivele naţionale – cel puţin Anexa 6 - şi Legea 544/2001 privind accesul liber la informaţiile de interes public este evidentă şi impune modificarea de îndată a Legii Arhivelor, cel puţin a Anexei 6, în sensul permiterii accesului la documentele enumerate în aceasta anexă, în condiţiile prevăzute de legea accesului la informaţii. Oricum, termenele stabilite în legea arhivelor şi faptul că aceasta interzice accesul la absolut toate informaţiile din categoriile enumerate în Anexa 6, fac din această lege un instrument de ascundere şi opacizare a activităţii instituţiilor şi autorităţilor publice şi, în general, a realităţii.
S-ar putea susţine că Legea 544/2001 privind accesul la informaţii are prioritate asupra Legii 16/1996 privind arhivele naţionale, dat fiind că a fost adoptată ulterior acesteia. Pot fi invocate în acest sens şi dispoziţiile articolului 25 din Legea 544/2001 care prevede că “Pe data intrării în vigoare a prezentei legi se abrogă orice dispoziţii contrare.” Cu toate că orice persoana de bună credinţă ar trebui să susţină prioritatea Legii 544/2001, practica poate duce la soluţii diferite pornind de la realitatea legislativă a existenţei unor dispoziţii contradictorii. Menţiunea din articolul 25 al Legii 544/2001 este una formală, care se regăseşte în partea finală a oricărei legi adoptate în România şi care denotă dezinteresul legislativului în stabilirea exactă a dispoziţiilor legale existente care se abrogă o dată cu adoptarea unei legi noi. De aceea, demersul legislativ de corelare a legii arhivelor cu legea accesului la informaţii este absolut necesar; simpla abrogare a Anexei 6 din legea arhivelor naţionale ar fi, deocamdată, suficientă şi ar asigura accesul (pentru cercetare sau doar pentru informare) la informaţiile respective în condiţiile şi cu excepţiile din legea accesului la informaţiile de interes public.
5. Limitele accesului la informaţii în Legea 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate
5.1 Puterea politică din România a menţinut - timp de 12 ani de la schimbările politice din decembrie 1989 - cadrul legislativ al protecţiei informaţiilor secrete de stat stabilit în timpul dictaturii comuniste prin Legea 23/1971. Iar când, în fine, a procedat la schimbarea cadrului legal al protecţiei acestor informaţii – prin adoptarea Legii 182/2002 - puterea politică a urmat în mare parte spiritul legii din 1971, ridicând întrebarea legitimă: Împotriva cui sunt protejate informaţiile? Împotriva unora care în mod real atentează la siguranţa naţională? Sau împotriva contribuabililor şi electoratului pentru a-i împiedica să ştie ce fac guvernanţii şi autorităţile care funcţionează pe bani publici?
Legea 182/2002 permite practic administraţiei, instituţiilor şi autorităţilor de stat, serviciilor secrete, armatei şi industriei militare să se sustragă în totalitate de la controlul public, sub argumentul protecţiei informaţiilor secrete de stat şi de serviciu. În condiţiile în care controlul public se realizează, în mod esenţial, prin exercitarea dreptului de acces la informaţiile de interes public, restricţiile substanţiale aduse accesului la informaţii de Legea 182/2002 au consecinţe extrem de grave sub aspectul lipsei de transparenţă instituţională, a lipsei de responsabilitate şi a menţinerii corupţiei.
Prevederile din Legea 182/2002, ca de altfel toate legile din categoria celor care tratează chestiuni legate de siguranţa naţională, secrete de stat, servicii secrete, contravin normelor-standard europene.
Astfel, Recomandarea (2002) 2 a Comitetului de Miniştri privind accesul la documente oficiale prevede posibilitatea unor excepţii de la accesul la informaţii, dar numai dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii: “…Limitările trebuie prevăzute clar de lege, trebuie să fie necesare într-o societate democratică şi să fie proporţionale cu scopul pe care îl protejează…” (IV.1); “Accesul la un document poate fi refuzat dacă dezvăluirea informaţiei din documentul oficial ar leza sau ar putea leza oricare din valorile menţionate în paragraful 1, cu excepţia situaţiei în care există un interes predominant în dezvăluirea informaţiei.” (IV.2). Această normă exclude restricţiile de conţinut tipice legislaţiei române, mai ales atunci când este vorba de siguranţa naţională, introduce principiul proporţionalităţii şi al evaluării comparative a intereselor implicate în fiecare situaţie în parte şi garantează interesul public predominant în dezvăluirea unei informaţii.
La rândul său, Recomandarea 1402 (1999) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei privind controlul serviciilor secrete reduce definiţia siguranţei naţionale la “pericole clare şi prezente împotriva ordinii democratice a statului şi societăţii”. Obiective economice sau lupta împotriva crimei organizate nu trebuie să intre sub jurisdicţia serviciilor secrete interne. Acestea pot să se ocupe de obiective economice sau crima organizată numai dacă acestea din urmă constituie un pericol clar şi prezent împotriva siguranţei naţionale.” (A.ii) În continuare, “Executivul nu trebuie lăsat să atribuie obiective serviciilor secrete interne. Aceste obiective trebuie prevăzute de lege şi interpretate de justiţie în situaţia unor interpretări conflictuale (şi nu de guverne succesive) …” (A.iii) Cu privire la accesul la informaţii, Recomandarea prevede: “Persoanele trebuie să aibă un drept general de acces la informaţiile adunate şi păstrate de serviciile interne secrete, fiind posibile excepţii de la acesta în interesul siguranţei naţionale clar definite prin lege. Este de dorit ca toate disputele privind puterea unui serviciu intern secret de a interzice dezvăluirea unei informaţii să fie subiect al revizuirii judiciare.” (C.V.)
Sunt prezentate în continuare prevederile Legii 182/2002 care afectează extrem de grav dreptul de acces la informaţiile de interes public, contravin normelor europene, lezează democraţia şi, prin urmare, trebuie de îndată modificate.
5.2 În primul rând, articolul 17 din Legea 182/2002 include în mod automat, în categoria extrem de larga a informaţiilor “secrete de stat”, totalitatea informaţiilor din domeniile considerate de lege de interes pentru siguranţa naţională. Aceasta conduce la limitarea, într-o măsură substanţială, a conţinutului dreptului de acces la informaţiile de interes public, având în vedere formularea excepţiilor prevăzute în articolul 12 din Legea 544/2001 privind accesul la informaţii (în acest sens, paragraful 3.4 al prezentului studiu). Evident, anumite informaţii sunt, în mod real, “secrete de stat”, dar la fel de evident este că nu toate informaţiile din domeniile care au sau ar putea vreodată avea legătură cu siguranţa naţională sunt “secrete de stat” şi, prin urmare, scoase de sub controlul public.
Mai mult, domeniile care, în conformitate cu articolul 17, au legătură cu siguranţa naţională, conducând la restricţia absolută asupra obţinerii de informaţii din domeniile respective, depăşesc sfera reală a siguranţei naţionale. Astfel, paragraful (k) include “activităţile ştiinţifice, tehnologice sau economice şi investiţiile care au legătură cu siguranţa naţională ori cu apărarea naţională sau prezintă importanţă deosebită pentru interesele economice şi tehnico-ştiinţifice ale României”. Înprimul rând, investiţiile din banii publici nu trebuie să fie secrete. În al doilea rând, partea finală a textului este pe cât de vagă pe atât de atotcuprinzătoare şi imprevizibilă, conducând la posibilitatea secretizării discreţionare şi abuzive a oricărei informaţii privind activitatea ştiinţifică, tehnologică şi economică. Paragraful (n) include în sfera siguranţei naţionale “relaţiile şi activităţile externe ale statului român care, potrivit legii, nu sunt destinate publicităţii….”. Mai intâi, nu se ştie la care lege face trimitere textul şi dacă există vreo lege în acest sens; din nou, lipseşte previzibilitatea absolut necesară oricărei norme legale, lasând loc unor decizii discreţionare şi abuzive. În al doilea rând, nu există nici un motiv pentru care anumite « relaţii şi activităţi externe ale statului roman » să nu fie destinate publicităţii, fiind catalogate drept « secrete de stat »; dimpotrivă, aceste domenii sunt de interes public major şi guvernanţii trebuie să informeze publicul şi să dea socoteală pentru politica externă pe care o duc. Există alte prevederi în cuprinsul articolului 17 care protejează de ochiul public activitatea serviciilor externe de informaţii (paragrafele (f), (g) şi parţial (a) ), astfel încât întregul paragraf (n) nu are nici o justificare din perspectiva siguranţei naţionale.
5.3 Legea 182/2002 nu prevede posibilitatea/obligaţia publicării, de către deţinătorii de informaţii, a listelor categoriilor de secrete (nu a informaţiilor ca atare). Listele categoriilor de secrete trebuie să fie publice, pentru că altfel legea nu îndeplineşte cerinţa previzibilităţii, iar persoanele, inclusiv cele care doresc să obţină informaţii, nu-şi pot adapta comportamentul prevederilor legale şi nu ştiu care sunt categoriile de informaţii exceptate de la liberul acces garantat prin Legea 544/2001.
Exerciţiul dreptului de acces la informaţii este substanţial restrâns şi de lipsa obligaţiei autorităţilor şi instituţiilor publice deţinătoare de informaţii clasificate de a reexamina periodic, la un interval precis, nivelurile de secretizare. Articolul 24 paragraful 10al Legii 182/2002se referă la declasificarea sau schimbarea nivelului de clasificare a unor informaţii, fără a obliga însă deţinătorii de informaţii clasificate la o revizuirea periodică în acest scop. Mai departe, legea omite să prevadă aducerea la cunoştinţa publicului a informaţiile declasificate de către emitenţii sau deţinătorii acestor informaţii. Este absolut necesar ca informaţiile declasificate să fie aduse la cunoştinţa publicului,pentru că altfel, accesul la informaţiile respective devine pur întâmplător. În plus, aducerea la cunoştinţa publicului a unei informaţii declasificate permite şi controlul public, inclusiv prin cereri formulate pe baza Legii 544/2001, asupra clasificării iniţiale, ca secretă, a informaţiei respective.
5.4 Noţiunea de « interes public » lipseşte din textul legii. dacă la această omisiune adăugăm restricţiile impuse de Legea 182/2002 asupra conţinutului dreptului de acces la informaţiile de interes public (prezentate în paragraful 5.2), rezultă o barieră completă între toate categoriile de informaţii « clasificate » în sensul Legii 182/2002 şi spaţiul public. Ceea ce nu a înţeles încă legiuitorul român – care continuă să adopte legi urmând modelul legilor din perioada dictaturii - este că astfel de bariere nu mai pot exista, că nimic nu poate fi interzis în mod absolut, că în orice situaţie în care există interese contrarii (fireşti, de altfel, şi necondamnabile) se aplică principiul proporţionalităţii, care conduce la soluţii diferite, în funcţie de circumstanţele fiecărei situaţii şi că, iată, există şi un « interes public » total absent din legile dictaturii. În contextul aplicării principiului proporţionalităţii între interesul publicului ori al unei persoane de a afla o informaţie şi interesul autorităţii respective de a menţine acea informaţie secretă, interesul public în dezvăluirea acelei informaţii trebuie să aibă un rol determinant în soluţia la care se ajunge prin cântărirea celor două interese. Interesul publicîn aflarea unor informaţii poateavea prioritate faţă de dorinţa autorităţilor de a secretiza cât mai multe informaţii.
5.5 O secţiune importantă din conţinutul dreptului de acces la informaţiile de interes public este eliminată prin introducerea, în categoria informaţiilor clasificate, a secretelor de serviciu, în conformitate cu articolul 15 paragraful (c) din Legea 182/2002[8]. Pentru orice persoană de bună credinţă este evident că «secretele de serviciu » nu au ce cauta într-o lege privind siguranţa naţională; orice informaţie care priveşte în mod real siguranţa naţională, dobândeşte caracterul de « secret de stat » tocmai din acest motiv. Care este atunci rostul introducerii conceptului de « secret de serviciu »? Poate cel de a permite SRI să controleze orice companie de stat sau privată sub pretextul verificării modului în care se protejează secretele de serviciu (articolul 34, în principal paragraful e); cu alte cuvinte, este o metodă prin care puterea politică doreşte să îşi asigure controlul societăţii. Companiile - de stat sau private - care consideră că anumite informaţii trebuie menţinute confidenţiale sunt libere să îşi adopte norme proprii în acest scop. În ceea ce priveşte instituţiile bugetare care nu sunt implicate în siguranţa naţională (dacă ar fi, ar deţine implicit « secrete de stat »), acestea trebuie să dovedească o transparenţă totală, întrucât utilizarea banilor publici, în orice fel de activitate, trebuie supusă controlului public, aşa încât « secretele de serviciu » constituie exact opusul regulilor democratice.
Examinând textele Legii 182/2002 care se referă la « secretul de serviciu » constatăm că acestea sunt contradictorii. Astfel, articolul 15 paragraful (b) defineşte informaţiile clasificate ca « informaţiile, datele, documentele de interes pentru securitatea naţională, care … trebuie să fie protejate. ». În continuare, paragraful (c) indică clasele de secretizare : « secrete de stat şi secrete de serviciu ». Din aceste două paragrafe rezultă că « secretele de serviciu » fac parte din « informaţiile clasificate », definite ca informaţiile de interes pentru siguranţa naţională. Mergând însă mai departe, constatăm că, în timp ce paragraful (d) defineşte secretele de stat, în mod firesc, în strânsă legătură cu siguranţa naţională, paragraful (e) defineşte secretele de serviciu ca fiind «informaţiile a căror divulgare este de natură să determine prejudicii unei persoane juridice de drept public sau privat ». Nimic din definiţia secretelor de serviciu nu conduce spre ideea de siguranţă naţională. Întimp ce această constatare este perfect logică, indicaţia privind clasele de secretizare – informaţii secrete de stat şi secrete de serviciu, conform paragrafului (c) al articolului 15 -apare ilogică, nejustificată şi nefundamentată de scopul declarat al acestei legi, acela de a proteja siguranţa naţională, atât timp cât secretele de serviciu nu au nici o legătură cu siguranţa naţională, conform definiţiei oferite chiar de lege.
Articolul 33 al Legii 182/2002, care încheie capitolul III « Informaţii secrete de serviciu » prevede că « Este interzisă clasificarea ca secrete de serviciu a informaţiilor care, prin natura sau conţinutul lor, sunt destinate să asigure informarea cetăţenilor asupra unor probleme de interes public sau personal, pentru favorizarea ori acoperirea eludării legii sau obstrucţionarea justiţiei.” Textul citat poate fi interpretat în diverse moduri. Interpretarea corectă – care ar asigura şi corelarea cu Legea 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public- ar conduce la scoaterea informaţiilor “secrete de serviciu” din sfera informaţiilor clasificate, permiţând autorităţilor şi instituţiilor publice (şi, atunci când este cazul, instanţelor de judecată) să ofere informaţiile cerute “asupra unor probleme de interes public sau personal” (formulare atotcuprinzătoare)sau în celelalte cazuri prevăzute.
Singura problemă care s-ar putea ridica se referă la capacitatea şi dorinţa autorităţilor şi instituţiilor publice, a instanţelor de judecată de a respecta acest articol, care practic scoate informaţiile secrete de serviciu de sub sfera informaţiilor clasificate, în situaţia în care se formulează o cerere de informaţii potrivit Legii 544/2001. Interpretarea incorectă ar consta în ignorarea articolelor 33 şi 15 (e) din Legea 182/2002 şi a considera că informaţiile “secrete de serviciu” au o legătură automată cu siguranţa naţională şi că astfel, ar fi exceptate, de la accesul liber prevăzut de Legea 544/2001.
Orice lege trebuie să îndeplinească şi alte condiţii dincolo de adoptarea sa de către Parlament şi de cerinţa accesibilităţii (îndeplinită prin publicarea legii). Aceste condiţii sunt claritatea şi previzibilitatea[9] (consistenţa între prevederile aceleiaşi legi şi corelarea cu alte legi fiind cerinţe implicite, dincolo de orice comentarii), astfel încât Legea 182/2002 trebuie modificată în sensul eliminării complete a referirilor la informaţiile secrete de serviciu, lăsând liber acces aplicării Legii 544/2002 privind accesul la informaţiile de interes public. Informaţiile care sunt secrete economice sunt oricum ocrotite de articolul 12 paragraful (c) din Legea 544/2001: « Se exceptează de la accesul liber al cetăţenilor … informaţiile privind activităţile comerciale sau financiare, dacă publicitatea acestora aduce atingere principiului concurenţei loiale, potrivit legii ». Acest text acoperă într-un mod suficient interesul legitim de a menţine confidenţialitatea oricărei informaţii care ar conduce la concurenţă neloială.[10]
5.6 Articolul 20 din Legea 182/2002 prevede posibilitatea contestării (i) clasificării unei informaţii, (ii) a duratei pentru care o informaţie a fost clasificată, precum şi (iii) a modului de atribuire a unui anumit nivel de secretizare. O astfel de contestaţie se face la autoritatea care a clasificat informaţia cu privire la care se formulează contestaţia. Pentru soluţionarea acestor contestaţii, textul face trimitere la legea contenciosului administrativ, aceasta fiind Legea 29/1990.
Din perspectiva accesului la informaţii, dreptul de contestaţie prevăzut de articolul 20 este binevenit. Cu toate acestea, există o serie de obstacole – de natură legislativă şi practică - împotriva exercitării acestui drept. Astfel, este greu de imaginat cum află eventualul contestator că o anume informaţie a fost clasificată, în ce nivel de clasificare şi pentru ce durată. Aşa cum am arătat deja, Legea 182/2002 nu prevede posibilitatea ori obligaţia publicării, de către deţinătorii de informaţii, a listelor categoriilor de secrete (nu a informaţiilor ca atare[11]). Datorită acestei omisiuni a legii, dreptul prevăzut în articolul 20 pare a fi pur formal. Un alt obstacol împotriva exercitării reale a dreptului de a contesta aspectele legate de clasificarea informaţiilor este aplicarea prevederilor Legii 29/1990 privind contenciosul administrativ, care, în articolul 2, prevede numeroase excepţii de la atacarea în justiţie a unei decizii administrative,[12] între aceste excepţii fiind şi “actele administrative referitoare la siguranţa internă şi externă a statului…”. Eventualul contestator – şi instanţele de contencios administrativ - se află astfel într-un cerc vicios: Legea 182/2002 indică Legea 29/1990 ca lege aplicabilă contestaţiilor în domeniul informaţiilor clasificate pentru protejarea siguranţei naţionale, iar la rândul sau, Legea 29/1990 exceptează de la procedura contencioasă actele referitoare la siguranţa naţională.
În continuare, este surprinzător să constatăm că Legea 182/2002 privind informaţiile clasificate, adoptată după Legea 544/2001 privind accesul la informaţiile de interes public, nu a urmat procedura stabilită de legea mai întâi adoptată sub aspectul refuzului eliberării unei informaţii sub pretextul apartenenţei la categoria informaţiilor clasificate. Astfel, în timp ce articolele 21 şi 22 din Legea 544/2001 prevăd şi descriu o anume procedură împotriva refuzului unei informaţii, inclusiv pentru situaţia în care refuzul se motivează prin invocarea “clasificării” unei informaţii, articolul 20 din Legea 182/2002 - care practic se referă tot la dreptul de a contesta “clasificarea” unei informaţii - prevede sec că astfel de contestaţii vor fi soluţionate pe baza legii contenciosului administrativ. Trimiterile făcute de ambele legi la contenciosul administrativ sunt diferite: în timp ce Legea 544/2001 prevede proceduri proprii şi introduce numai competenta materială a instanţelor de contencios administrativ, Legea 182/2002 impune aplicarea în totalitate a legii contenciosului administrativ, ceea ce implică alte proceduri de urmat şi respectarea excepţiilor din aceasta lege, care practic, pot duce la anularea dreptului de contestaţie.
Soluţia corectă şi armonioasă din punct de vedere legislativ ar fi fost adoptarea, în Legea 182/2002 a unor dispoziţii similare celor din Legea 544/2001 sub aspectul contestării refuzului eliberării unei informaţii “clasificate” precum şi a “clasificării” în sine. De asemenea, se impune atribuirea competenţei de soluţionare a contestaţiilor în sarcina instanţelor civile de drept comun, cel puţin atât timp cât Legea 29/1990 nu este modificată[13].
5.7 Un obstacol de ordin general al realizării dreptului de acces la informaţii este folosirea, în Legea 182/2002, a expresiei “…de natură să…” – preluată din Legea 23/71 privind secretul de stat - atunci când se referă la eventualele pericole care ar justifica clasificarea , deci opacizarea, unei informaţii. Acestei formulări îi lipseşte cerinţa previzibilităţii: este vagă, ambiguă, greu de definit şi susceptibilă de numeroase interpretări. Având în vedere că această lege reglementează « informaţiile clasificate » care, potrivit Legii 544/2001, sunt exceptate de la liberul acces la informaţii, formularea Legii 182/2002 este extrem de importantă pentru realizarea dreptului de acces la informaţii prevăzut în Legea 544/2001.
Astfel, articolul 15 din Legea 182/2002 foloseşte expresia « …de natura să producă daune … securităţii naţionale » la definirea fiecărui nivel de secretizare. Pe de o parte, nici o persoană de bună credinţă nu ar putea indica ce înseamnă « de natura să », care este standardul de pericol impus de aceasta formulare. Pe de altă parte, dacă ţinem cont că expresia în discuţie este preluată din legislaţia existentă în timpul dictaturii comuniste, există riscul unei interpretări similare celei de atunci, în sensul lipsei oricărui real pericol. Aceasta ar conduce, evident, la decizii discreţionare, nemotivate şi necontrolabile, de tipul: ceva este de natură să producă daune. Daunele nu s-au produs, poate nici nu se vor produce vreodată, poate nici nu există condiţiile producerii lor, oricum nu se motivează existenţa unor condiţii prielnice producerii daunelor. Pe baza unei astfel de interpretări, informaţiile pot fi scoase din sfera publică fără nici o motivaţie. Alternativa este înlocuirea expresiei criticate cu « informaţii a căror divulgare poate produce daune demonstrabile şi măsurabile … ». Cei care decid să clasifice o informaţie trebuie să fie capabili să justifice într-un mod concret această măsură, pentru că acum trăim într-o societate care ar trebui să se caracterizeze prin controlul public asupra statului şi nu invers, aşa cum am experimentat în dictatură.
6. Limitele accesului la informaţii în legislaţia privind siguranţa naţională - Legile nr. 51/1991 privind siguranţa naţională; nr. 14/1992 privind Serviciul Român de Informaţii (SRI) şi nr. 7/1997 privind Serviciul de Informaţii Externe (SIE)
6.1 În prezent, toate legile care într-un fel sau altul au tangenţă cu siguranţa naţională sau în orice mod se referă la aceasta noţiune, se raportează la Legea 51/1991 privind siguranţa naţională,[14] adoptată la scurt timp de la schimbarea din decembrie 1989. Aceasta lege nu a suferit nici o modificare până în prezent. Conform definiţiei oferite de Legea 51/1991, siguranţa naţională include toate componentele unei societăţi, oferind astfel un drum deschis serviciilor secrete din România (nu mai puţin de 11) să supravegheze orice fel de activitate şi să declare “secrete”, deci inaccesibile publicului, informaţiile din toate domeniile în care o instituţie publică sau privată s-ar implica. Astfel, siguranţa naţională este definită, în articolul 1 al legii, ca fiind: “starea de legalitate, de echilibru şi de stabilitate socială, economică şi politică necesară existenţei şi dezvoltării statului naţional român, ca stat suveran, unitar, independent şi indivizibil, menţinerii ordinii de drept, precum şi climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, potrivit principiilor şi normelor democratice statornicite prin Constituţie.” Această definiţie este importantă sub aspectul accesului la informaţii pentru că informaţiile privind “siguranţa naţională” sunt scoase de sub ochiul public şi exceptate de la exercitarea dreptului de acces la informaţiile de interes public. Articolul 10 al legii prevede că “Activitatea de informaţii pentru realizarea siguranţei naţionale are caracter de secret de stat”, iar articolul 23 ne spune că “Documentele organelor de informaţii şi ale celor cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale se păstrează în arhivele acestora şi nu pot fi consultate decât în condiţiile legii [adică cu aprobarea directorilor acestor instituţii].”
Mai mult, articolul 12 alineatul 1 al Legii 51/1991 ne spune că “nici o persoană nu are dreptul să facă cunoscute activităţi secrete privind siguranţa naţională, prevalându-se de accesul neîngrădit la informaţii, de dreptul la difuzarea acestora şi de libertatea de exprimare a opiniilor”, divulgarea unor astfel de informaţii constituind infracţiune, conform alineatului 2 al articolului 12. Având în vedere mesajul primelor două alineate, alineatul 3 este de-a dreptul ridicol şi reflectă necunoaşterea principiilor elementare de drept: “Prevederile alin. 1 şi 2 nu aduc atingere libertăţii de opinie şi exprimare, dreptului persoanei de a … căuta, de a primi şi de a raspândi informaţii şi idei …”. Este evident că prevederile alineatelor 1 şi 2 din articolul 12 aduc “atingere” libertăţii de exprimare şi dreptului la informaţii: alineatul 1 instituie o interdicţie asupra răspândirii informaţiilor, iar alineatul 2 instituie o pedeapsă penală. Ce altceva sunt acestea dacă nu “atingeri”, restricţii, limitări asupra dreptului la exprimare şi acces la informaţii. Problema care trebuie rezolvată este legitimitatea “atingerii” acestor drepturi, dar Legea 51/1991 nu se ocupă în nici un mod de acest aspect, pentru că testul legitimităţii ca şi cel al proporţionalităţii dintre o restricţie/atingere/limitare şi scopul acesteia erau total necunoscute legiuitorului din 1991. Revenim astfel la restricţiile de conţinut – tipice legislaţiei româneşti- pentru că articolele 10 şi 12 din Legea 51/1991 instituie astfel de restricţii: tot ce are legătură cu siguranţa naţională, este secret şi de aceea, inaccesibil publicului.
Sub aspectul caracterului absolut al restricţiilor asupra accesului la informaţii, dispoziţiile Legii 51/2001 contravin legilor privind accesul la informaţii şi informaţiile clasificate - chiar şi faţă de forma imperfectă în care acestea au fost adoptate. Astfel, articolul 13 din Legea 544/2001 prevede că “Informaţiile care favorizează sau ascund încălcarea legii de către o autoritate sau o instituţie publică nu pot fi incluse în categoria informaţiilor clasificate şi constituie informaţii de interes public.” Iar articolul 24 paragraful 5 din Legea 182/2002 prevede: “Se interzice clasificarea ca secrete de stat a informaţiilor, datelor sau documentelor în scopul ascunderii încălcărilor legii, erorilor administrative, limitării accesului la informaţiile de interes public, restrângerii ilegale a exerciţiului unor drepturi ale vreunei persoane sau lezării altor interese legitime.”
Dincolo de această corelare, Legea 51/1991 trebuie modificată în acelaşi sens cu cel menţionat sub aspectul restricţiilor de conţinut din Legile 544/2001 şi 182/2002. Astfel de restricţii absolute trebuie eliminate şi înlocuite cu testul proporţionalităţii dintre scopul legitim al unei restricţii – protejarea siguranţei naţionale, dacă se dovedeşte că exista un pericol real şi demonstrabil împotriva siguranţei naţionale - şi mijlocul prin care acest scop se realizează, care este restricţia asupra dreptului de acces la informaţiile de interes public şi, în sens larg, asupra dreptului publicului de a şti. Evident, în acest proces de evaluare, interesul public în aflarea informaţiei trebuie luat în considerare.
Finalmente, definiţia siguranţei naţionale din articolul 1 al Legii 51/1991 trebuie limitată la aspectele care ţin în mod real şi serios de siguranţa naţională. Înacest sens, Recomandarea 1402 (1999) a Adunării Parlamentare a Consiliului Europei prevede: “Singura atribuţie a serviciilor secrete interne trebuie să fie protecţia securităţii naţionale. Protejarea securităţii naţionale este definită în sensul combaterii pericolelor clare şi prezente împotriva ordinii democratice a statului şi societăţii. Obiectivele economice sau lupta împotriva crimei organizate nu trebuie să intre sub jurisdicţia serviciilor secrete interne. Acestea pot să se ocupe de obiective economice sau crima organizată numai dacă acestea din urmă constituie un pericol clar şi prezent împotriva siguranţei naţionale.” (A.ii)
6.2 Activitatea Serviciului Român de Informaţii (SRI), principalul serviciu de informaţii interne, este reglementată de Legea 14/1992.[15] Articolul 45 al acestei legi introduce clauza secretului atât cu privire la propriile documente cât şi cu privire la cele preluate de la fostul Departament al Securităţii Statului:
“Documentele interne de orice fel ale Serviciului Român de Informaţii au caracter de secret de stat, se păstrează în arhiva sa proprie şi nu pot fi consultate decât cu aprobarea directorului, în condiţiile legii.
Documentele, datele şi informaţiile Serviciului Român de Informaţii pot deveni publice numai după trecerea unei perioade de 40 de ani de la arhivare.
Serviciul Român de Informaţii preia spre conservare şi folosinţă fondurile de arhivă ce privesc siguranţa naţională ale fostelor organe de informaţii cu competenţă pe teritoriul României.
Fondurile de arhivă ale fostului Departament al Securităţii Statului, ce privesc siguranţa naţională, nu pot deveni publice decât după trecerea unei perioade de 40 de ani de la adoptarea prezentei legi.”
Textul citat impune aceleaşi restricţii de conţinut pentru toate informaţiile deţinute de SRI, aşa încât comentariile şi propunerile anterioare privind acest subiect se menţin şi în raport cu această lege. În plus, se observă că singura excepţie – consultare cu “aprobarea directorului” - este una pur discreţionară şi arbitrară, legea omiţând să prevadă măcar criteriile pe baza cărora directorul SRI ar aproba accesul la unele documente. Oricum – chiar şi în prezenţa unor astfel de criterii - este evident că legea SRI lasă eventualul acces la informaţii la dispoziţia executivului (SRI este o instituţie a executivului, directorul are rang de ministru) fără a exista un control judecătoresc ori public asupra unei astfel de decizii. În plus, este la fel de evident că această dispoziţie legală nu a avut în vedere accesul la informaţiile de interes public, pentru că legea nu are nici o referire în acest sens şi, oricum, la data adoptării acestei legi (1992) conceptul de informaţie de interes public nici nu exista în sistemul legislativ român.
Mai departe, articolul 45 prevede un termen de 40 ani pentru posibilitatea (atenţie, nu obligaţia) ca unele documente, date ori informaţii ale SRI să devină publice, iar acest termen curge de la arhivarea documentelor respective, dată complet necunoscută care, mai mult, este la rândul ei o informaţie secretă.
Finalmente, textul prevede termenul de 40 ani şi pentru intrarea în spaţiul public a documentelor care privesc siguranţa naţională din arhivele fostei securităţi. Desigur, Legea 187/1999 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea securităţii ca poliţie politică a creat o portiţă în ceea ce priveşte accesul la documentele Securităţii, dar aceasta este minoră şi supusă arbitrariului întrucât arhivele Securităţii sunt în posesia SRI şi a altor servicii actuale de informaţii, care decid în mod arbitrar ce documente eliberează sau nu. Menţiunea referitoare la documentele Securităţii care ar privi astăzi “siguranţa naţională” şi care sunt interzise accesului persoanelor interesate (care au fost supuse supravegherii şi represiunii Securităţii) este inacceptabilă în condiţiile în care conceptul de siguranţă naţională s-a schimbat în urma redefinirii complete, după 1990, a sistemului de alianţe politice, militare şi economice. Fără a insista asupra acestei chestiuni, care a fost pe larg discutată în presă, supunem atenţiei legiuitorului şi a opiniei publice restricţiile majore ale accesului la informaţiile din arhivele Securităţii în ciuda caracterului de interes public evident[16] al acestora.
6.3 Anumite dispoziţii din Legea 14/1992 privind organizarea şi funcţionarea SRI au fost sub scrutinul Curţii Europene a Drepturilor Omului, care a decis prin hotărârea Rotaru v. România din 4 mai 2000[17] că acestea nu îndeplinesc cerinţele unei “legi”, lipsindu-le caracterul previzibil. Astfel, Curtea Europeana a argumentat următoarele:
“55. În ceea ce priveşte cerinţa previzibilităţii legii, Curtea reaminteşte că o normă este "previzibilă" numai atunci când este redactată cu suficientă precizie, în aşa fel încât să permită oricărei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanţă de specialitate - să îşi corecteze conduita. Curtea a subliniat importanţa acestui concept mai ales atunci când este vorba despre o supraveghere secretă (Hotărârea Malone împotriva Regatului Unit din 2 august 1984, reluată în Hotărârea Amann împotriva Elveţiei mai sus citată, alin. 56):
‘Curtea reaminteşte că sintagma ‘prevăzută de lege’ nu se referă doar la dreptul intern, ci vizează şi calitatea ‘legii’; prin această expresie se înţelege compatibilitatea legii cu principiul preeminenţei dreptului, menţionat explicit în preambulul convenţiei (...). […] Or, pericolul arbitrarului apare cu o deosebită claritate atunci când o autoritate îşi exercită în secret atribuţiile (...). […]‘
56. Pentru a se determina "calitatea" dispoziţiilor legale invocate în cauză, trebuie analizat în ce măsură dreptul intern stabileşte cu suficientă precizie condiţiile în care S.R.I. poate să arhiveze şi să folosească informaţii referitoare la viaţa privată a reclamantului.
57. Curtea constată că art. 8 din Legea nr. 14/1992 prevede că pot fi culese, înregistrate şi arhivate în dosare secrete informaţii vizând siguranţa naţională.
Totuşi nici o reglementare internă nu prevede limite ce urmează să fie respectate în exercitarea acestei competenţe. Astfel, dreptul intern nu defineşte genul de informaţie ce poate fi înregistrată, categoriile de persoane susceptibile să facă obiectul măsurilor de supraveghere, precum strângerea şi arhivarea datelor, nici împrejurările în care pot fi luate aceste măsuri şi nici procedura care trebuie urmată. De asemenea, legea nu stabileşte limite cu privire la vechimea informaţiilor deţinute şi la durata păstrării lor.
Art. 45 dispune că S.R.I. va prelua în păstrare şi folosire arhivele care au aparţinut fostelor organe de informaţii care au avut competenţe pe teritoriul României şi permite consultarea documentelor S.R.I. cu aprobarea directorului.
Curtea observă că acest articol nu include nici o dispoziţie explicită şi detaliată cu privire la persoanele autorizate să consulte dosarele, natura dosarelor, procedura care trebuie urmată şi modul în care pot fi utilizate informaţiile astfel obţinute.
58. Curtea observă, de asemenea, că, deşi art. 2 din Legea nr. 14/1992 împuterniceşte autorităţile competente să autorizeze acele măsuri necesare în vederea prevenirii şi contracarării ameninţărilor la siguranţa naţională, motivul unor astfel de ingerinţe nu este suficient de precis definit.
59. Curtea trebuie, de asemenea, să verifice dacă există garanţii adecvate şi suficiente împotriva abuzurilor, deoarece un sistem de supraveghere secretă destinat să protejeze siguranţa naţională, motivat de ideea apărării democraţiei, creează riscul de a o submina sau chiar de a o distruge (Hotărârea Klass şi alţii împotriva Germaniei mai sus citată, alin. 49-50).
Pentru a fi compatibil cu exigenţele art. 8[18], un sistem de supraveghere secret trebuie să conţină garanţii stabilite de lege, aplicabile atunci când activitatea structurilor abilitate să supravegheze este controlată. Procedurile de control trebuie să respecte cât se poate de fidel valorile unei societăţi democratice, în special principiul preeminenţei dreptului, la care se referă în mod expres preambulul convenţiei. Aceasta înseamnă că orice ingerinţă a executivului în exercitarea drepturilor unei persoane va fi supusă unui control eficient, asigurat - cel puţin şi în ultimă instanţă - de către puterea judecătorească, care oferă cele mai largi garanţii de independenţă, imparţialitate şi procedură (Hotărârea Klass şi alţii împotriva Germaniei mai sus citată, pag. 25-26, alin. 55).
60. În cauza de faţă Curtea reţine că sistemul românesc de strângere şi de arhivare a informaţiilor nu furnizează astfel de garanţii, deoarece Legea nr. 14/1992 nu prevede nici o procedură de control în timpul aplicării măsurii sau după ce aceasta a încetat.
61. Prin urmare, Curtea constată că dreptul intern nu indică cu suficientă claritate limitele şi modalităţile de exercitare a marjei de apreciere acordate autorităţilor.
[...]
63. În consecinţă, a existat o încălcare a art. 8. […]”
În ciuda hotărârii Curţii, articolele respective nu au fost eliminate ori modificate. Aducerea legilor interne în conformitate cu hotărârile Curţii Europene este o datorie a statului condamnat.
Lipsa de claritate şi previzibilitate a textului, puterile discreţionare acordate SRI, precum şi lipsa oricăror garanţii împotriva arbitrariului au consecinţe nefaste asupra dreptului unei persoane la informaţiile care o privesc şi, în egală masură, asupra dreptului de acces la informaţiile de interes public. Aşa cum Curtea Europeană a argumentat, “pericolul arbitrariului apare cu o deosebită claritate atunci când o autoritate îşi exercită în secret atribuţiile.” Or, restricţiile asupra dreptului de acces la informaţii vizează toate informaţiile legate de siguranţa naţională, conducând exact la exercitarea în secret a atribuţiilor, de către toate serviciile secrete, nu numai de SRI şi, prin urmare, la pericolul arbitrariului şi la riscul subminării sau distrugerii democraţiei.
6.4 Legea nr. 1/1998 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului de Informaţii Externe (SIE) a introdus clauze ale secretului similare celor din Legea nr. 14/1992 privind SRI. Astfel, articolul 9 prevede în paragraful 2 că “Activitatea [SIE] are caracter de secret de stat” iar în paragraful 3, că “Documentele [SIE] sunt păstrate în arhiva proprie şi pot fi consultate, în funcţie de clasificare, numai în condiţiile legii, cu aprobarea directorului.” În aceeaşi direcţie a secretizării totale, articolul 18 prevede:
“(1) Personalul Serviciului de Informaţii Externe are obligaţia de a păstra cu stricteţe secretul datelor şi al informaţiilor cunoscute, inclusiv după părăsirea, în orice mod, a acestuia.
(2) în mod excepţional, unele date şi informaţii pot fi comunicate numai în cazuri autorizate de lege, cu acordul prealabil al directorului Serviciului de Informaţii Externe.
(3) Divulgarea, în orice mod, a datelor sau a informaţiilor care fac obiectul activităţii Serviciului de Informaţii Externe este interzisă şi se pedepseşte conform legii.”
Iar articolul 10 paragraful 2 al legii prevede că “Sursele de informare, metodele şi mijloacele de muncă nu pot fi dezvăluite faţă de nimeni şi în nici o împrejurare.” Această interdicţie absolută – care se aplică inclusiv în cazul aşa–zisului control parlamentar asupra serviciilor secrete - face din SIE o putere în sine, necontrolabilă, care poate oricând, prin mijloace secrete, să ducă la subminarea sau chiar distrugerea democraţiei (vezi paragraful 59 din Hotărârea Rotaru v România, citată mai sus). Reamintim că articolele 13 din Legea 544/2001 şi 24 din Legea 182/2002 exceptează de la secretizare/clasificare informaţiile care favorizează ori ascund încălcări de legi. Prin urmare, cel puţin “sursele de informare, metodele şi mijloacele de muncă” ilegale întrebuinţate de SIE trebuie scoase de sub protecţia secretului, întrucât orice încălcare a legii de către autorităţi publice şi funcţionari publici este de interes public.
Comentariile şi propunerile cu privire la restricţiile de conţinut din Legea 51/1991 privind siguranţa naţională şi Legea 182/2002 privind SRI sunt, în egală măsură, aplicabile legii de organizare şi funcţionare SIE. Este recomandabil ca toate legile privind siguranţa naţională, activitatea serviciilor secrete şi protecţia informaţiilor clasificate să fie modificate printr-un proces legislativ unitar pentru a asigura consistenţa şi corelarea acestor acte normative.
În finalul acestei secţiuni, cităm două paragrafe definitorii pentru locul serviciilor secrete într-o democraţie şi raportul dintre acestea şi drepturile civile, din Recomandarea 1402 (1999) privind controlul public al serviciilor secrete interne:
“2. …Adunarea Parlamentară este îngrijorată de faptul că serviciile secrete interne din statele membre pun adeseori interesele a ceea ce ele consideră a fi siguranţă naţională şi ţara lor deasupra respectului pentru drepturile individuale. Întrucât, în plus, serviciile secrete interne sunt adesea controlate inadecvat, există riscul abuzării de putere şi încălcării drepturilor omului, în lipsa unor garanţii constituţionale şi legislative.
3. Adunarea Parlamentară consideră această situaţie potenţial periculoasă. În timp ce serviciile secrete trebuie să îşi îndeplinească obiectivul legitim al protejării siguranţei naţionale şi a ordinii libere a statului democratic împotriva pericolelor clare şi prezente, acestea nu trebuie să aibă mână liberă de a încălca drepturile şi libertăţile.”
7. Limitele accesului la informaţii în legislaţia privind protecţia datelor cu caracter personal – Legile nr. 682/2001 privind ratificarea Convenţiei pentru protejarea persoanelor faţă de prelucrarea automatizata a datelor cu caracter personal adoptată de Consiliul Europei; nr. 677/2001 privind protecţia persoanelor cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date şi nr. 676/2001 privind prelucrarea datelor cu caracter personal şi protecţia vieţii private în sectorul telecomunicaţiilor
7.1 Una din excepţiile legitime ale accesului la informaţiile de interes public este categoria “informaţiilor cu privire la datele personale”, potrivit articolului 12 paragraful (d) din Legea 544/2001. Acest text trebuie coroborat cu articolul 14 al aceleiaşi legi, care prevede că “Informaţiile cu privire la datele personale ale cetăţeanului pot deveni informaţii de interes public numai în măsura în care afectează capacitatea de exercitare a funcţiei publice.” Prin urmare, în situaţia în care anumite date personale indică afectarea capacităţii de exercitare a funcţiei publice a unei persoane care exercită o astfel de funcţie, accesul la acele date trebuie permis, întrucât este în interesul publicului să le cunoască. Aceste prevederi ale Legii 544/2001 sunt perfect corecte, întrucât protejează dreptul la viaţă privată şi, în acelaşi timp, permit opiniei publice să controleze capacitatea de exercitare a funcţiei publice de către guvernanţi şi de toţi cei care sunt plătiţi din bani publici să exercite un serviciu în interesul comunităţii.
Prevederi similare cu cele ale articolului 14 din Legea 544/2001 – în sensul accesului – autorităţilor publice şi ale publicului - la datele personale care afectează capacitatea de exercitare a funcţiei publice - nu există în Legile 677/2001 şi 676/2001 privind protecţia datelor personale. Cu toate că în scopul unei corelări legislative astfel de prevederi ar trebuie introduse, existenţa lor în legea accesului la informaţiile de interes public trebuie să determine autorităţile şi instituţiile publice, precum şi instanţele de judecată să decidă în sensul garantării accesului la această categorie de informaţii.
7.2 Convenţia pentru protejarea persoanelor faţă de prelucrarea automatizată a datelor cu caracter personal adoptată de Consiliul Europei prevede principii şi garanţii pentru protecţia reală a vieţii private împotriva amestecului statului. Legea 682/2001 de ratificare a acestei Convenţii a exclus de la aplicarea Convenţiei, respectiv de la garanţiile din textul acesteia, prelucrările datelor cu caracter personal atunci când acestea sunt efectuate “în cadrul activităţilor din domeniul apărării naţionale şi siguranţei naţionale” (articolul 2 pct. 1 litera a). Această excludere, neavenită şi ilegitimă, conduce chiar la o temere îndreptăţită cu privire la intenţiile autorităţilor publice care prelucrează date personale, având în vedere că însuşi textul Convenţiei prevedea, oricum, o posibilă excepţie sub justificarea siguranţei naţionale. Astfel, articolul 9 din Convenţie acordă posibilitatea derogării de la garanţiile împotriva prelucrării abuzive a datelor personale (enumerate în articolele 5, 6 şi 8 ale Convenţiei) în situaţia în care o astfel de derogare este prevăzută printr-o lege şi “constituie o măsură necesară într-o societate democratică pentru (a) protejarea securităţii statului, siguranţei publice, intereselor monetare ale statului sau reprimarea infracţiunilor penale.”
Derogarea făcută de parlament arată că autorităţile române resping principiul proporţionalităţii, indicat de Convenţie prin introducerea clauzei necesităţii “într-o societate democratică” a unei astfel de derogări. În limbajul Consiliului Europei, o măsură este necesară într-o societate democratică dacă este justificată de o nevoie socială presantă şi dacă mijlocul prin care se realizează – îngrădirea unui drept aparţinând persoanelor, în acest caz dreptul la protecţia datelor personale - este proporţional cu scopul măsurii, în cazul acesta, siguranţa naţională. Încă odată, autorităţile române au mers pe drumul interdicţiilor absolute şi atotcuprinzătoare, împotriva principiilor internaţionale de drept.
În contextul în care interesul protejării datelor personale se constituie într-o excepţie de la accesul la informaţii, orice lărgire discreţionară şi abuzivă a categoriilor de informaţii privind datele personale scoase de sub ochiul public dar aflate în posesia autorităţilor, constituie un obstacol şi o restricţionare nelegitimă a dreptului de acces la informaţii. Prin urmare, această rezervă acută la ratificarea Convenţiei trebuie eliminată în scopul permiterii aplicării principiului proporţionalităţii şi a celorlalte garanţii oferite de Convenţie pentru protejarea vieţii private. Existenţa şi aplicarea acestor garanţii conduce la un echilibru legitim şi controlabil între interesul menţinerii caracterului confidenţial al datelor personale aflate în posesia autorităţilor şi cel al accesului la informaţii.
7.3 Pentru cântărirea intereselor aflate în conflict, Legea 544/2001 prevede accesul în justiţie. În situaţia în care o solicitare de informaţii este refuzată sub motivul protejării datelor personale, o instanţă de judecată este chemată să decidă. Evident, dispoziţii similare, garantând accesul în justiţie, trebuie să existe şi în legile privind protecţia datelor personale, atât în interesul vieţii private cât şi al exercitării dreptului de acces la informaţii. De altfel, chiar Convenţia pentru protejarea persoanelor faţă de prelucrarea automată a datelor cu caracter personal, ratificată prin Legea 682/2001, cere căi de atac adecvate (articolele 8(d) şi 10) care, potrivit principiilor internaţionale de drept, sunt asimilate accesului în justiţie.[19] Legea 677/2001 prevede în articolul 18 dreptul de acces în justiţie al persoanei “care a suferit un prejudiciu în urma unei prelucrări de date cu caracter personal, efectuată ilegal”, cu scutire de taxa de timbru. În schimb, Legea 676/2001 privind prelucrarea datelor personale în sectorul telecomunicaţiilor nu are nici o prevedere cu privire la accesul în justiţie împotriva prelucrării şi folosirii datelor personale sau a măsurilor abuzive luate în acest domeniu de autorităţi.
Accesul în justiţie este important atât ca o garanţie a protecţiei vieţii private cât şi ca o garanţie a accesului la informaţii. Cu toate că Legile 677 şi 676 din 2001 nu se referă la accesul la informaţiile de interes public, ci la prelucrarea datelor personale, inclusiv la accesul persoanei la datele deţinute despre ea de autorităţile publice, posibilitatea atacării în justiţie a oricărei măsuri luate de autorităţi în domeniul vieţii private, precum şi solicitarea în justiţie a obţinerii unor date personale deţinute de autorităţi ori a modificării acestora sunt componente ale democraţiei, un mijloc de control public al acţiunilor întreprinse de autorităţi şi un drept esenţial care trebuie exercitat pentru menţinerea echilibrului puterilor. Întrucât interesul protejării datelor personale este o excepţie de la accesul la informaţii, orice putere discreţionară şi necontrolabilă atribuită autorităţilor în domeniul informaţiilor privind viaţa privată a persoanelor constituie un obstacol şi o restricţionare nelegitimă a dreptului de acces, atât la informaţiile personale cât şi la cele de interes public.
8. Limitele accesului la informaţii în procedurile parlamentare – Regulamentul Senatului, Regulamentul Camerei Deputaţilor şi Regulamentul şedinţelor comune ale Senatului şi Camerei Deputaţilor
8.1 Cele trei Regulamente instituie regula lipsei de publicitate a şedinţelor comisiilor parlamentare, regulă aplicabilă cu privire la toate categoriile de comisii: permanente, de ancheta, speciale, de mediere sau comune.
Astfel, articolul 49 din Regulamentul Senatului prevede:
“(1) Şedinţele comisiilor nu sunt publice.
(2) În interesul desfăşurării lucrărilor, comisiile pot invita să participe la dezbateri specialişti sau reprezentanţi ai autorităţilor publice şi ai unor organizaţii neguvernamentale.
(3) Condiţiile în care reprezentanţii mijloacelor de informare în masă au acces la lucrările comisiilor se stabilesc de plenul acestora.”
Excepţia prevăzută în paragraful (3) este complet nedefinită. Textul nu indică nici un criteriu pe baza căruia plenul comisiilor ar stabili participarea presei la lucrările comisiilor. Accesul presei la şedinţele comisiilor, ceea ce echivalează cu informarea opiniei publice asupra procesului legislativ, depinde astfel de decizia discreţionară şi arbitrară a comisiei.
Articolul 50 din Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede:
“Şedinţele comisiilor nu sunt publice.
În mod excepţional comisiile pot hotărî invitarea la dezbateri a reprezentanţilor presei, precum şi condiţiile în care lucrările pot fi transmise la radio sau televiziune, dacă acest lucru nu aduce atingere unor interese de stat care recomandă păstrarea secretului acestor dezbateri.”
Excepţia, în sensul publicităţii lucrărilor comisiilor, este formulată cu aceeaşi ambiguitate intenţionată ca şi în cazul Regulamentului Senatului. În primul rând, expresia “în mod excepţional” este total nelămuritoare; nu se ştie care ar fi împrejurările “excepţionale” care ar justifica prezenţa presei, textul nu oferă nici un indiciu în acest sens. În al doilea rând, alături de nişte împrejurări “excepţionale” necunoscute, se cere şi lipsa “atingerii unor interese de stat” pentru a se permite accesul presei. Nici în acest caz nu ştim care ar fi “interesele de stat” care ar cere şedinţe secrete. Această noţiune, care nu este definită nicăieri, este extrem de vagă şi ambiguă, depăşeşte chiar şi sfera siguranţei naţionale – marota legislaţiei româneşti - lăsând practic accesul presei la discreţia comisiilor, cărora regulamentul nu le impune nici un criteriu obiectiv şi clar pe baza cărora să decidă.
“Şedinţele comune ale comisiilor nu sunt publice. În mod excepţional, comisiile permanente sesizate în fond pot hotărî ca la dezbaterile lor să fie invitaţi şi specialişti ai unor autorităţi publice, reprezentanţi ai presei, precum şi condiţiile în care lucrările pot fi transmise la radio sau televiziune, dacă acest lucru nu aduce atingere unor interese naţionale care recomandă păstrarea secretului dezbaterilor.”
Textul este aproape identic cu cel din Regulamentul Camerei Deputaţilor. Singura diferenţă este că în loc de “interesele de stat” care ar împiedica accesul presei, de data aceasta ni se spune că anume “interese naţionale” ar putea îndeplini aceeaşi funcţie. Nu ştim care ar putea fi aceste “interese naţionale”; expresia folosită este atotcuprinzătoare, vagă şi ambiguă; orice poate intra sub umbrela ei, lăsând, şi în acest caz, accesul presei la discreţia comisiilor comune, cărora regulamentul nu le impune de fapt nici un criteriu obiectiv şi clar pe baza cărora să hotărască accesul presei.
În realitate, textele citate din toate cele trei Regulamente indică faptul că toate comisiile parlamentare deţin puterea discreţionară, arbitrară şi necontrolabilă de a refuza accesul presei la lucrările comisiilor chiar şi în situaţia în care un astfel de acces este prevăzut ca excepţie de la regula şedinţelor nepublice.
8.2 În plus faţă de textele extrem de restrictive sub aspectul accesului presei la lucrările comisiilor parlamentare, există şi alte împrejurări care fac aproape imposibil accesul presei, respectiv al publicului, la activitatea legislativă. Înainte de a prezenta aceste împrejurări, trebuie stabilit clar că activitatea comisiilor parlamentare este o informaţie de interes public. Conţinutul legilor afectează viaţa fiecăruia dintre noi şi sistemul politic în care trăim, reflectă activitatea parlamentarilor aleşi de electorat şi prin urmare, este, indiscutabil, informaţie de interes public.
Lipsa de publicitate a şedinţelor comisiei şi caracterul întâmplător şi arbitrariu al participării presei sunt cu atât mai grave cu cât amendamentele care se aduc unui proiect de lege nu pot fi propuse decât în comisii; la dezbaterea generală a proiectelor de lege în plenul Senatului sau Camerei Deputaţilor nu poate fi propus nici un amendament. Prin urmare, activitatea legislativă a comisiilor este esenţială pentru conţinutul legilor.
Mai mult, proiectele de lege iniţiate de Guvern – care constituie de departe majoritatea iniţiativei legislative - sunt confidenţiale pe toată perioada redactării lor de către ministerele respective. Prin urmare, redactarea proiectelor de lege este scoasă de sub ochiul public, iar discutarea acestora în comisiile parlamentare este de asemenea, secretă. Accesul presei este permis – şi acesta cu excepţii - numai la dezbaterile în plenul camerelor Parlamentului, când este prea târziu pentru schimbări de text. Rezultă astfel că cea mai mare parte a procesului legislativ este secretă, iar publicul (alegătorii) şi organizaţiile neguvernamentale sau orice alte grupuri interesate nu au posibilitatea să cunoască şi să-şi spună opinia despre legile ţării, deşi acestea stabilesc drepturi şi obligaţii în sarcina lor.
O altă regulă prevăzută în regulamente aduce în discuţie riscul real ca nici în viitor opinia publică să nu afle informaţii despre discuţiile din comisii, despre contribuţia fiecărui senator ori deputat sau membru al Guvernului care participă la lucrările comisiilor parlamentare. Astfel, lucrările comisiilor se consemnează în procese verbale, lipsind obligaţia stenografierii discuţiilor; aceasta este prevăzută numai ca o posibilitate, la latitudinea comisiilor (articolul 55 din Regulamentul Senatului, articolul 57 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi articolul 14 din Regulamentul şedinţelor comune)[20]. Inexistenţa unei transcrieri fidele a discuţiilor din comisiile parlamentare împiedică accesul prezent şi viitor la informaţiile legate de dezbaterea şi amendarea proiectelor de lege şi conduce totodată la lipsa responsabilităţii parlamentarilor faţă de electorat.
8.3 Cu privire la şedinţele în plen ale Senatului, Camerei Deputaţilor şi şedinţele comune ale Camerelor, cele trei regulamente prevăd regula publicităţii, dar introduc şi excepţia de la această regulă, respectiv posibilitatea ca şedinţele să fie secrete.
Astfel, articolul 105 din Regulamentul Senatului prevede:
“Şedinţele Senatului sunt publice, în afara cazurilor în care, la cererea preşedintelui sau a cel puţin 20 de senatori, se hotărăşte, cu votul majorităţii senatorilor prezenţi, ca acestea să fie secrete.”
Dispoziţii asemănătoare există şi în articolul 129 din Regulamentul Camerei Deputaţilor precum şi în articolul 19 al Regulamentului şedinţelor comune, astfel încât nu este necesara reproducerea textelor.
Ca şi în cazul normelor care reglementează excepţia publicităţii şedinţelor comisiilor parlamentare, textele din cele trei regulamente nu oferă nici un criteriu pe baza căruia să se exercite iniţiativa şi să se adopte hotărârea ca şedinţele Camerelor să fie secrete. Este inacceptabil ca preşedintele uneia din Camere (adică o singură persoană) sau un grup de senatori ori deputaţi să aibă puterea iniţierii caracterului secret al şedinţelor Parlamentului în mod arbitrar şi discreţionar, fără nici o indicaţie ori un criteriu legal. Mai mult decât atât, nu există nici o justificare pentru a declara secrete şedinţele Parlamentului, care este forul legislativ al ţării[21]; nici măcar vreun interes legat de siguranţa naţională nu poate justifica şedinţe secrete, pentru că şi acest subiect, în măsura în care este discutat în Parlament, este de interes public: legislaţia sau strategia privind siguranţa naţională sunt chestiuni de interes public major, care trebuie cunoscute de îndată de opinia publica, respectiv de electorat.
8.4 Chiar şi în situaţia în care şedinţele Camerelor sunt publice în sensul prevăzut de regulamente, publicitatea acestora este limitată.
În acest sens, articolul 106 din Regulamentul Senatului prevede:
“(1)…
(2) La şedinţele publice ale Senatului pot asista diplomaţi, reprezentanţi ai presei, radioului şi televiziunii, precum şi alţi invitaţi, pe baza acreditării sau a invitaţiei semnate de Secretarul general al Senatului, în condiţiile stabilite de către Biroul permanent. Cetăţenii pot asista la lucrările Senatului pe baza unor permise de acces distribuite la cerere, în ordinea solicitării de către cei interesaţi, în limita locurilor disponibile în spaţiul destinat publicului.
(3) …”
Articolele 130 din Regulamentul Camerei Deputaţilor şi 20 din Regulamentul şedinţelor comune prevăd dispoziţii asemănătoare.
Având în vedere cerinţele textelor respective din cele trei regulamente, rezultă că şedinţele Parlamentului nu sunt publice în sensul real al acestei noţiuni. Astfel, textele indică numai posibilitatea ca presa şi alţi “invitaţi” să asiste la şedinţe. Mai departe, această posibilitate depinde de o acreditare sau invitaţie din partea secretarului general al Camerei respective, dovedind că de fapt accesul la şedinţe nu este liber. Cât despre “cetăţeni”, aceştia au nevoie de “permise de acces”, care se eliberează la “cerere”, ceea ce presupune probabil că este necesară o cerere scrisă, prealabilă şedinţei. Regulamentul Camerei Deputaţilor şi cel al şedinţelor comune confirmă acest fapt, întrucât enumeră “cetăţenii” alături de presă, diplomaţi şi alţi invitaţi care au nevoie de “acreditări” sau “invitaţii” semnate de secretarul general al Camerei respective (în cazul şedinţelor comune, de ambii secretari generali); aceasta presupune cereri anterioare şedinţelor (nu ştim cu cât timp înainte) pe baza cărora secretarii generali să emită invitaţii. Prin urmare, nici măcar accesul la şedinţele aşa numite “publice” nu este liber, afectând în mod grav dreptul de acces la informaţii al presei şi al persoanelor.
8.5 Regulamentul Camerei Deputaţilor şi Regulamentul şedinţelor comune au în plus faţă de Regulamentul Senatului o prevedere cel puţin ciudată.
Astfel, articolul 130 alineatul 4 din Regulamentul Camerei Deputaţilor prevede:
“La cererea unui deputat sau din proprie iniţiativă, după consultarea Camerei, preşedintele atrage atenţia mijloacelor de informare în masă asupra informaţiilor vădit inexacte (inclusiv omisiuni, deformări etc.) privind lucrările Camerei sau asupra comentariilor care aduc atingere instituţiei parlamentare.”
Iar articolul 20 alineatul 4 din Regulamentul şedinţelor comune prevede, la rândul sau, următoarele:
“Preşedintele care conduce şedinţa comună are dreptul să atragă atenţia ziarelor şi celorlalte mijloace de informare în masă asupra informaţiilor vădit inexacte difuzate de acestea privind lucrărilor şedinţelor comune. La cererea preşedintelui, mijloacele de informare în masă sunt obligate să dea publicităţii cele arătate de acesta. Dacă abaterea se repetă, preşedintele va putea, consultând Camerele reunite, să retragă, pe un anumit timp, autorizaţia de participare la lucrări a reprezentanţilor mijloacelor de informare în masă aflaţi în culpă.”
Aceste texte sunt inacceptabile într-o societate care se vrea democratică. Preşedintele unei Camere nu poate şi nu are dreptul să atragă atenţia presei asupra informaţiilor pe care el (sau un grup de parlamentari “consultaţi”) le consideră a conţine “omisiuni sau deformări”. Cu atât mai mult, presa nu poate fi atenţionată şi sancţionată pentru că prezintă opiniei publice informaţii care “aduc atingere instituţiei parlamentare” (adică imaginii Parlamentului); aceasta echivalează cu neacceptarea şi negarea criticii instituţiilor publice de către presă, în condiţiile în care exact acesta este rolul presei: de a critica activităţile instituţiilor publice, de a fi “câinele de pază” al democraţiei, care implică automat şi esenţial controlul public asupra instituţiilor care funcţionează pentru popor şi care trebuie controlate de către acesta, presa fiind mijlocul principal prin care opinia publică (electoratul) îşi exercită dreptul de control asupra guvernanţilor.
Norma din Regulamentul şedinţelor comune cu privire la obligaţia presei de a face publică “atenţionarea” făcută de preşedintele oricărei Camere este, la rândul ei, contrară oricăror principii democratice, care garantează dreptul presei de a oferi publicului informaţiile pe care numai presa singură le decide. Această prevedere contravine şi articolului 20 din Legea 544/2001 care prevede că “Mijloacele de informare în masă nu au obligaţia să publice informaţiile furnizate de autorităţile sau de instituţiile publice.”
În continuare, prevederea din Regulamentul şedinţelor comune cu privire la dreptul preşedintelui care conduce şedinţa comună de a retrage “autorizaţia de participare la lucrări a reprezentanţilor mijloacelor de informare în masa aflaţi în culpă” este, la rândul ei, inacceptabilă şi contrară articolului 18 paragraful 3 din Legea 544/2001 privind accesul la informaţiile publice, care prevede: “Autorităţile publice pot refuza acordarea acreditării sau pot retrage acreditarea unui ziarist numai pentru fapte care împiedică desfăşurarea normală a activităţii autorităţii publice şi care nu privesc opiniile exprimate în presă de respectivul ziarist, în condiţiile şi în limitele legii.”
În acelaşi sens, articolul 19 paragraful 2 din Legea 544/2001 prevede că “Autorităţile şi instituţiile publice nu pot interzice în nici un fel accesul mijloacelor de informare în masă la acţiunile publice organizate de acestea” iar articolul 20 din aceeaşi lege are următorul conţinut: “Mijloacele de informare înmasă nu au obligaţia să publice informaţiile furnizate de autorităţile sau de instituţiile publice.”
Prin urmare, este necesară modificarea imediată a textelor din cele trei regulamente, care practic îngrădesc în mod nejustificat şi contrar principiilor democratice în general şi prevederilor Legii 544/2001 în particular, liberul acces la informaţiile de interes public, aşa cum sunt informaţiile privind activitatea legislativă care are repercusiuni majore asupra întregii societăţi şi a fiecărei persoane.
9. Limitele accesului la informaţii – sub aspectul surselor jurnalistice - în proiectul de lege privind Agenţia naţională de Presa “Rompres” şi în Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie
9.1 În octombrie 2002, preşedintele Iliescu a cerut Parlamentului reexaminarea Legii privind organizarea şi funcţionarea agenţiei naţionale de presă “Rompres”, invocând, între altele, următorul motiv de nemulţumire. Articolul 10 al legii, care garantează protecţia surselor jurnalistice, precizează că dezvăluirea acestora poate fi făcută numai pe baza unei hotărâri judecătoreşti. Preşedintele, în schimb,si-a exprimat dorinţa ca dezvăluirea sursei jurnalistice să poată fi dispusă şi printr-o ordonanţă a procurorului, deoarece, arată preşedintele, “este contrar interesului public ca protecţia surselor de informare să împiedice urmărirea penală.”
Constatăm în primul rând că preşedintele a rămas fidel teoriei comuniste a egalităţii dintre procuror şi judecător, ignorând apartenenţa clară a primului la puterea executivă, aşa cum a decis în hotărâri repetate şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului.[22] Obligarea la dezvăluirea sursei jurnalistice trebuie să stea numai în puterea unei instanţe de judecată, singura care îndeplineşte cerinţele independentei şi imparţialităţii. în al doilea rând, observăm că preşedintele a omis să se refere la sensul notoriu al noţiunii de “interes public”: interesul publicului în a fi informat, ceea ce presupune o protecţie a presei, inclusiv prin confidenţialitatea surselor jurnalistice. În al treilea rând, urmărirea penală nu este “împiedicată” dacă dezvăluirea sursei este dispusă de judecător, pentru că nimic nu împiedică procurorul să solicite această măsură unei instanţe de judecată. [23]
9.2 O reglementare legislativă în vigoare care conferă dreptul de a obliga la dezvăluirea surselor jurnalistice altor persoane/instituţii decât instanţele de judecată este articolul 26 din Legea 78/2000 privind prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie. Aceste articol prevede: “Secretul bancar şi cel profesional nu sunt opozabile organelor de urmărire penală, instanţelor de judecată sau Curţii de Conturi.” Secretul “profesional” este caracteristic anumitor profesii şi constă în obligativitatea păstrării confidentialităţii comunicării, de pildă, dintre jurnalist şi sursă, avocat şi client, doctor şi pacient, preot şi persoana care se confesează acestuia. Este evident că prevederea din articolul 26 încalcă legătura de confidenţialitate în toate situaţiile expuse mai sus. Argumentaţia noastră – deşi egal aplicabilă tuturor acestor situaţii - se va concentra pe relaţia de confidenţialitate dintre jurnalist şi sursă. În primul rând, numai o instanţă de judecată independentă şi imparţială trebuie să aibă dreptul la obligarea jurnalistului de a dezvălui sursa. Nimic nu împiedică procurorii, poliţiştii ori Curtea de Conturi să apeleze la judecători şi să solicite acestora să dispună divulgarea. Numai puterea judecătorească îndeplineşte cerinţele necesare garantării temeiniciei şi oportunităţii unei astfel de masuri. în al doilea rând, obligarea la divulgarea sursei nu trebuie să fie dispusă în mod automat, ori de câte ori se cere, ci trebuie aplicat principiul proporţionalităţii, care să permită judecătorului să cântărească interesul în dezvăluirea sursei contra interesului în menţinerea confidenţialităţii acesteia, ţinând seama şi de interesul public în garantarea libertăţii presei (care include protecţia surselor jurnalistice)[24].
9.3 De pildă, Legea audiovizualului nr. 504/2002 prevede în articolul 7 protecţia surselor jurnalistice, iar cu privire la excepţii, arată că dezvăluirea unei surse poate fi dispusă “de instanţele judecătoreşti numai dacă aceasta este necesară pentru apărarea siguranţei naţionale sau a ordinii publice, precum şi în măsura în care această dezvăluire este necesară pentru soluţionarea cauzei aflate în faţa instanţei judecătoreşti, atunci când: a) nu există sau au fost epuizate măsuri alternative la divulgare cu efect similar; b) interesul legitim al divulgării depăşeşte interesul legitim al nedivulgării.” (paragraful 6). Aceste prevederi din Legea audiovizualului se apropie de normele europene – prezentate în paragraful următor - care reglementează confidenţialitatea surselor jurnalistice. În plus, nu există nici un motiv pentru a proteja diferit sursele jurnalistului din domeniul audiovizual şi cele ale jurnalistului din presa scrisă.
9.4 Confidenţialitatea surselor jurnalistice este o componentă esenţiala a libertăţii presei şi a dreptului publicului de a fi informat. Mai mult, accesul presei la informaţiile din interiorul autorităţilor publice depinde în mare măsură de surse, a căror confidenţialitate trebuie protejată, pentru că altfel sursele nu ar mai transmite informaţii. De aceea, excepţiile de la protecţia surselor jurnalistice trebuie să fie cât mai reduse şi, în mod necesar, supuse controlului independent al instanţelor de judecată.
În acest sens, în hotărârea Goodwin v. Regatul Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a afirmat:
“Protecţia surselor jurnalistice este una din condiţiileesenţiale ale libertăţii presei (…). Lipsa unei astfel de protecţii ar împiedica sursele să sprijine presa, respectiv activitatea de informare a publicului cu privire la chestiunile de interes public. Aceasta ar submina rolul vital al presei, de câine de paza şi ar afecta posibilitatea presei de a oferi informaţii corecte şi demne de încredere. Odată examinată importanţa, pentru libertatea presei într-o societate democratică, a necesităţii protecţiei surselor jurnalistice şi a posibilului efect destructiv pe care dispoziţia de divulgare a surselor l-ar avea asupra exercitării acestei libertăţi, este evident că o astfel de măsură nu este compatibilă cu articolul 10 al Convenţiei decât în măsura în care se justifică printr-o cerinţă imperioasă de protejare a interesului public.”
(i) nu există măsuri alternative rezonabile sau acestea au fost epuizate de către persoana sau autorităţile publice care solicită dezvăluirea, şi
(ii) interesul legitim în dezvăluire cântăreşte în mod evident mai mult decât interesul public în nedezvăluire, ţinând cont de următoarele împrejurări:
- s-a dovedit existenţa unei cerinţe imperioase în sensul necesitaţii dezvăluirii;
- circumstanţele sunt suficient de vitale şi serioase;
- necesitatea de a dezvălui răspunde unei nevoi sociale presante.”[25]
9.4 Pentru a fi în acord cu legislaţia europeană, textul articolului 26 din Legea 78/2000 trebuie modificat în sensul atribuirii dreptului de a obliga la dezvăluirea secretului profesional numai instanţelor judecătoreşti. De asemenea, atât articolul 26 din Legea 78/2000 cât şi articolul 10 din Legea privind Rompres trebuie completate cu textul oferit de Recomandare, care introduce principiul proporţionalităţii, al caracterului excepţional al măsurii de divulgare a sursei, cerând pentru fiecare caz în parte o evaluare/cântărire a intereselor implicate.
*
**
Scopul acestui studiu a fost acela de a identifica o parte din prevederile legale care împiedică – în feluri diverse - accesul la informaţiile de interes public, cu speranţa că există voinţă politică de a opera modificările propuse, toate în acord cu normele europene. Accesul la informaţii este calea principală spre transparenţă instituţională şi decizională, în special a instituţiilor care funcţionează pe bani publici şi în primul rând a administraţiei centrale şi locale. Creşterea transparenţei instituţionale şi decizionale este şi unul din mijloacele prevenirii şi descoperirii corupţiei, o problemă majoră a României de astăzi, problemă recunoscută de guvernanţi şi subliniată de toate instituţiile internaţionale implicate în dezvoltarea ţării şi integrarea sa europeană. Există astfel toate motivele, inclusiv de natură politică, pentru operarea schimbărilor propuse. Un acces deplin şi real la informaţii, aflat exclusiv sub control judecătoresc, ar asigura şi legătura dintre alegători şi aleşi, dintre persoane şi instituţiile care iau decizii cu consecinţe asupra vieţii fiecăruia dintre noi şi, foarte important, ar spori încrederea populaţiei în instituţiile publice şi guvernanţi. Toate aceste efecte benefice nu pot fi negate şi, de aceea, sperăm ca propunerile noastre – apte să conducă la aceste efecte - vor deveni o realitate legislativă cu atât mai necesară cu cât “cultura” prezentă a autorităţilor este “secretul”, fapt extrem de dăunător evoluţiei spre democraţie.
[1] Ministerul Informaţiilor Publice nu poate deriva decât din lumea lui Orwell. O cercetare - parţială - întreprinsă de APADOR-CH, arată că ministere ale informaţiilor există în China, Guyana, Kenya, Egipt, Arabia Saudita, Belize, Yemen etc., dar, în marea lor majoritate, se ocupă de promovarea turismului si culturii. în Europa, astfel de ministere există în Albania, Republica Iugoslavia (cel puţin un astfel de minister exista în 1998), iar în Rusia, funcţionează un departament guvernamental al informaţiilor. Ungaria, Cehia, Republica Moldova, Polonia, Franţa, Italia, Germania, etc. nu au un astfel de minister.
[2] Promovarea politicii si programelor Guvernului se putea realiza printr-un departament guvernamental care să deţină numai aceste atribuţii si să nu controleze fluxul informaţiilor de interes public.
[3] Aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 123/ 2002.
[4] În plus, nu trebuie să uităm că puterea judecătorească în România este, într-o proporţie importantă, sub influenţa puterii executive. În acest sens, Raportul din 2002 al Departamentului de Stat al SUA afirmă chiar din primul paragraf: “…în practică, puterea executivă exercită influenţă asupra puterii judecătoreşti”. Iar raportul din 2002 al Comisei Europene afirmă, sub titlul “Sistemul judiciar”: “…carenţele principale ridicate în raportul de anul trecut nu au fost rezolvate. În special, amestecul executivului în treburile justiţiei nu s-a redus …”.[5] Modificată prin Legea 59/1993.
[6] Vezi nota de subsol nr. 2.
[7] De altfel, această prevedere a existat în textul adoptat de Camera Deputaţilor, care a fost schimbat în procedurile parlamentare ulterioare.
[8] Şi cu acest prilej, Legea 182/2002 a urmat modelul Legii 23/1971, care şi ea proteja de ochiul public “secretele de serviciu”, în contextul în care opacizarea instituţiilor era scopul principal al legiuitorului din 1971.
[9] Vezi hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului în cazurile Petra v. România si Rotaru v. România.
[10] Legea nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale, modificată prin Legea nr. 298/2001.
[11] Vezi paragraful 5.3 mai sus.[12] Acestea au fost citate în paragraful 2.10.
[13] Este inacceptabil ca în 2001 si 2002 să se adopte legi care să indice aplicarea unei legi din 1990 (cum este Legea 129) ale cărei prevederi sunt depăşite.
[14] Legea 51/1991 privind siguranţa naţională a fost publicata în Monitorul Oficial nr. 163 din 07.08.1991, înainte de intrarea în vigoare a Constituţiei (publicată în Monitorul Oficial nr. 233 din 21.11.1991).
[15] Modificată prin Legea 181/1998.
[16] Este evident, pentru că informaţiile respective privesc sistemul de menţinere a dictaturii comuniste.
[17] Publicată în Monitorul Oficial nr. 19 din 11.01.2001.
[18] Textul se referă la articolul 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, care garantează dreptul la viată privată şi de familie, la locuinţă şi corespondentă. Domnul Rotaru, reclamant în acest proces împotriva Statului român, a invocat încălcarea dreptului garantat în articolul 8 al Convenţiei, de către autorităţile naţionale, respectiv de către SRI.
[19] în acest sens, vezi şi hotărârea Rotaru v. România (paragraful 6.3).
[20] Obligaţia stenografierii există numai pentru şedinţele plenului Camerelor.
[21] în acest sens, trebuie modificat si articolul 65 alin. 2 din Constituţie, care permite şedinţe secrete.
[22] Vasilescu v. România, Brumărescu v. România, Bărăgan v. România, etc. În acelaşi sens, şi decizia de admisibilitate Pantea v. România.
[23] În noiembrie 2002, Preşedintele a retras propunerea de modificare a art. 10.
[24] A se vedea paragraful 9.4
[25] Preşedinţia a luat cunoştinţă atât de jurisprudenţa Curţii Europene cât şi de Recomandarea nr. R (2000) 7 a Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei prin scrisoarea ce a fost adresată preşedintelui Iliescu, la data de 30 octombrie 2002, de organizaţia internaţională ARTICLE XIX.